借力“法律智囊團(tuán)” 提高依法履職水平

——關(guān)于新鄉(xiāng)市人大系統(tǒng)建立法律顧問制度的調(diào)研與思考

新鄉(xiāng)市人大常委會

黨的十八屆三中全明確提出：要普遍建立法律顧問制度。市縣級人大常委會作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，處在民主法治的第一線，承擔(dān)著全面推進(jìn)依法治國的重要任務(wù)，通過借助法律專業(yè)人員力量，監(jiān)督和支持“一府一委兩院”依法行政、依法監(jiān)察、公正司法具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。2009年，新鄉(xiāng)市人大常委會在全省人大系統(tǒng)率先聘任了5名法律顧問，部分縣（市、區(qū)）人大常委會也相繼聘任了法律顧問，為常委會依法立法、依法監(jiān)督、依法決定重大事項(xiàng)等方面，提供法律咨詢和建議。如何更加有效地發(fā)揮人大法律顧問組的作用，2018年8月至9月，新鄉(xiāng)市人大常委會調(diào)研組采取座談走訪、問卷調(diào)查等多種形式，深入到衛(wèi)輝市、原陽縣等（縣、市）人大常委會，對此項(xiàng)工作進(jìn)行了專題調(diào)研，力求進(jìn)一步提煉經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)問題，提出對策建議，推進(jìn)人大法律顧問工作更加規(guī)范發(fā)展，為法治新鄉(xiāng)建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。

一、基本做法及成效

（一）嚴(yán)格選聘條件和方式，夯實(shí)人大法律顧問工作基礎(chǔ)。

為選聘出一批業(yè)務(wù)精通、德才兼?zhèn)涞姆深檰?，新鄉(xiāng)市人大常委會及縣（市、區(qū)）人大常委會按照公開、公正、擇優(yōu)的原則，多元化、多渠道遴選政治素養(yǎng)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、專業(yè)水平高、敬業(yè)精神佳的專家學(xué)者、律師作為法律顧問的重要來源，逐步提高人大法律顧問的專業(yè)化水平。2009年，新鄉(xiāng)市人大常委會選聘法律顧問采取個人自愿報名、專業(yè)機(jī)構(gòu)推薦等方式，由市人大法制室會同人大常委會相關(guān)部門組成考察組對候選人進(jìn)行考察，從本市法律專家和執(zhí)業(yè)律師中選聘了5名法律顧問，聘用任期為2年。2014年至2018年，市人大常委會先后兩次對法律顧問進(jìn)行了重新聘任，人員由5人增加到8人，聘用任期延長至5年。其中，河南師范大學(xué)法學(xué)院副教授2名、新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院副教授1名、律師5名。常委會印發(fā)了聘任通知，在常委會上正式向法律顧問頒發(fā)了聘任書。延津縣、輝縣市人大常委會聘任法律顧問注重在從事法律工作的人大代表中選聘。原陽縣人大常委會選聘法律顧問的條件為：堅決擁護(hù)黨的路線、方針、政策，模范遵守憲法和法律;具有良好的職業(yè)道德和社會責(zé)任感;具有良好的專業(yè)素質(zhì)和豐富的法律實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，有一定的專業(yè)影響力。衛(wèi)輝市人大組織人員對法律顧問候選人進(jìn)行考察，既考察其業(yè)務(wù)能力，又注重個人政治品德。在調(diào)研中我們了解到，新鄉(xiāng)市下轄的12個縣（市、區(qū)）人大常委會中，目前已有8個縣（市、區(qū)）人大常委會（衛(wèi)輝市、輝縣市、原陽縣、延津縣、封丘縣、長垣縣、衛(wèi)濱區(qū)、紅旗區(qū)）聘請有法律顧問，全市人大系統(tǒng)法律顧問達(dá)33人。

（二）明確職責(zé)和履職要求、促進(jìn)法律顧問制度化、規(guī)范化管理。

新鄉(xiāng)市人大常委會及縣（市、區(qū)）人大常委會相繼建立了法律顧問制度，對法律顧問如何履職提出了明確要求，努力做到開展工作有據(jù)可依、有章可循。2009年10月，經(jīng)新鄉(xiāng)市十一屆人大常委會主任會議研究同意，市人大常委會出臺了《新鄉(xiāng)市人大常委會法律顧問組工作辦法》，明確了法律顧問組在立法調(diào)研、執(zhí)法檢查、重大事項(xiàng)決定、規(guī)范性文件備案審查、涉法案件督查等方面的工作職責(zé)。同時規(guī)定了法律顧問組的工作原則，法律顧問在履行職責(zé)時，要恪守職業(yè)道德，保守人大工作秘密，未經(jīng)常委會主任會議許可，不得向外公開或泄露常委會的文件資料和有關(guān)情況，不得利用工作便利謀取個人私利。衛(wèi)輝市、原陽縣人大常委會下發(fā)了聘任法律顧問的通知，提出法律顧問要列席人大常委會會議、主任會議、工作委員會會議，并就討論的有關(guān)事項(xiàng)提供法律意見和建議。輝縣市要求法律顧問為人大常委會制定規(guī)范性文件以及有關(guān)決定、決議提供法律依據(jù)和意見。長垣縣要求法律顧問為人大常委會辦理公民、法人和其他組織的申訴、控告案件以及實(shí)施個案監(jiān)督工作提供法律咨詢和服務(wù)。這些制度對法律顧問工作程序、工作方式、權(quán)利義務(wù)、日常管理等內(nèi)容都作了規(guī)范，進(jìn)一步促進(jìn)了法律顧問工作的制度化和規(guī)范化。

（三）法律顧問工作范圍不斷拓展，職能作用不斷發(fā)揮。

近年來，新鄉(xiāng)市人大系統(tǒng)法律顧問圍繞各級人大常委會的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作，緊扣立法、重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督、規(guī)范性文件備案審查等職權(quán)的行使，認(rèn)真履行職責(zé)，努力為人大常委會提供優(yōu)質(zhì)、高效、及時、準(zhǔn)確的法律服務(wù)，充分發(fā)揮了法律“智囊團(tuán)”作用。

1、參與地方性法規(guī)制定，促進(jìn)民主立法、科學(xué)立法。2015年11月，新鄉(xiāng)市人大具有了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面的立法權(quán)限。人大常委會充分發(fā)揮法律顧問作用，完善法律顧問有序參與立法的途徑和方式，組織他們積極參與地方性法規(guī)的起草、調(diào)研、論證等工作。法律顧問先后參與了市人大常委會組織的城市綠化、市容和環(huán)境衛(wèi)生等方面的立法調(diào)研，提出立法意見建議20余條，其中,“加強(qiáng)

古樹名木后備資源的保護(hù)”、“加強(qiáng)對市容和環(huán)境衛(wèi)生的宣傳教育，增強(qiáng)市民維護(hù)市容和環(huán)境衛(wèi)生意識”等多條建議被采納。在制定《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》中，法律顧問提出了應(yīng)建立教育用地儲備制度和聯(lián)審聯(lián)批工作制度，對有效解決城區(qū)義務(wù)教育學(xué)位不足，規(guī)劃配建不到位等問題起到了積極作用。

2、嚴(yán)把審查關(guān)，確保規(guī)范性文件的合法性。

新鄉(xiāng)市人大常委會積極發(fā)揮法律顧問作用，對于復(fù)雜或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的規(guī)范性文件，注重發(fā)揮法律顧問的作用。采取法制室和法律顧問相結(jié)合的會審辦法，加強(qiáng)對規(guī)范性文件的審查和糾錯力度，推動法律顧問角色由“消防員”向“守門員”轉(zhuǎn)變。定期召開法律顧問座談會，對備案的規(guī)范性文件，尤其是市政府的文件逐條逐款討論，確保審查質(zhì)量，在對《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于在城區(qū)全面禁止燃放煙花爆竹的決定》、《新鄉(xiāng)市公安局關(guān)于市區(qū)內(nèi)實(shí)施電（機(jī)）動三、四輪車限行的通告》等文件進(jìn)行審查時，提出修改意見達(dá)10多項(xiàng)。對不屬于規(guī)范性文件的予以退回，對發(fā)現(xiàn)的問題要求制定機(jī)關(guān)作出解釋、補(bǔ)充材料。新鄉(xiāng)市人大常委會不斷探索法律顧問參與人大內(nèi)部制度的修訂等工作，先后協(xié)助人大常委會和機(jī)關(guān)對《新鄉(xiāng)市人民代表大會常務(wù)委員會工作辦法》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會常務(wù)委員會主任會議議事規(guī)則》等20多項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行了認(rèn)真修改。同時，組織法律顧問對規(guī)范性文件備案工作辦法提出修改意見，對備案審查程序、接受登記、審查范圍、存在違法或不適當(dāng)情形的處理方式等具體事項(xiàng)做了更為明確的規(guī)定。衛(wèi)輝市、原陽縣將修訂的規(guī)章制度組織法律顧問逐項(xiàng)逐條進(jìn)行審查，并對每項(xiàng)規(guī)章制度形成審查意見。

3、積極參與監(jiān)督工作，提高常委會決策的法治化、科學(xué)化水平。

新鄉(xiāng)市各級人大常委會進(jìn)一步加強(qiáng)與法律顧問的聯(lián)系，邀請他們列席人大常委會會議、參與執(zhí)法檢查、視察調(diào)研、專題詢問等工作，提出法律意見和建議，為常委會決策把好“合法關(guān)、程序關(guān)、責(zé)任關(guān)”三關(guān)，彌補(bǔ)了委員中缺乏法律專業(yè)人員的短板，提高了常委會決策的法治化、科學(xué)化水平。近三年來，市人大法律顧問參與人大常委會視察執(zhí)法檢查、調(diào)研活動30余次，提出了多條法律意見和建議。如，在聽取和審議市檢察院關(guān)于刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督工作情況的報告時，法律顧問提出要加強(qiáng)對刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督,健全社區(qū)矯正制度，保證刑罰執(zhí)行公正有效等建議。在參與建筑法執(zhí)法檢查中，對發(fā)現(xiàn)的違反建設(shè)程序、質(zhì)量安全措施不到位等問題，提出要強(qiáng)化對建筑領(lǐng)域的監(jiān)督管理，嚴(yán)查未批先建等違法現(xiàn)象。在進(jìn)行交通事故責(zé)任糾紛案件審理工作調(diào)研時，法律顧問提出：“交強(qiáng)險”將醫(yī)療費(fèi)用限制在“醫(yī)保范圍內(nèi)”以及醫(yī)療、人身損害和財產(chǎn)損害限額分項(xiàng)賠償?shù)囊?guī)定不合理，并提出多條建議，得到了相關(guān)部門的重視和關(guān)注。

4、參與信訪問題的接待和處理，促進(jìn)信訪工作法治化。

新鄉(xiāng)市人大建立了法律顧問參與信訪工作制度。要求法律顧問對行政執(zhí)法和司法問題的信訪案件提供法律咨詢，維護(hù)信訪群眾的合法權(quán)益和社會穩(wěn)定。市人大常委會信訪工作機(jī)構(gòu)和工作委員會根據(jù)來信來訪案件所涉及的法律問題，提出需請法律顧問參與接待處理的擬辦意見，報請人大常委會分管主任審批。對一些對涉法重大、疑難和典型信訪案件，信訪工作機(jī)構(gòu)提前向法律顧問通報基本案情，提供相關(guān)材料，組織召開案件的協(xié)調(diào)會、聽證會，聽取法律顧問意見。近五年來，新鄉(xiāng)市人大法律顧問組協(xié)助有關(guān)人大常委會處理重大涉法涉訴信訪案件40余件，參與信訪事項(xiàng)協(xié)調(diào)會10余次，提供法律意見近百條。內(nèi)容主要涉及勞動爭議、拖欠農(nóng)民工工資、拆遷補(bǔ)償、土地承包流轉(zhuǎn)費(fèi)用等。原陽縣人大法律顧問協(xié)助信訪工作機(jī)構(gòu)對信訪人進(jìn)行法律宣傳教育，提供法律咨詢，做好疏導(dǎo)息訴工作。衛(wèi)輝市人大組織法律顧問為“老大難”的信訪群眾釋疑解惑，對其進(jìn)行法制教育，對受理的各類疑難信訪案件提出法律意見，有效地維護(hù)了人大權(quán)威和群眾合法權(quán)益。

二、存在問題

（一）對法律顧問的認(rèn)識不到位。

就整個人大系統(tǒng)而言，個別單位主要領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)法制工作負(fù)責(zé)人對聘請法律顧問的重要性認(rèn)識還不到位，新鄉(xiāng)市目前還有4個縣區(qū)人大沒有聘請法律顧問。有個別縣區(qū)對遇到的法律問題，固定咨詢一位比較熟悉的律師，但從未頒發(fā)過聘書，也未給予任何費(fèi)用，不能確切認(rèn)定為是人大的法律顧問。雖然在工作中，解決了一部分法律問題，但缺乏嚴(yán)肅性，如果出現(xiàn)問題，難以確定責(zé)任。整個人大系統(tǒng)聘請法律顧問的情況，與政府系統(tǒng)相比，有很大差距。據(jù)了解，新鄉(xiāng)市各級政府和具有執(zhí)法職能的絕大多數(shù)局委都已聘請法律顧問，法律顧問制度落實(shí)相對更到位。

（二）聘任法律顧問的門檻不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

目前，各縣區(qū)人大聘請的法律顧問情況有所不同，在已聘請法律顧問的8個縣區(qū)級人大中，其中5個縣區(qū)人大常委會聘請的顧問是專職律師，3個縣人大聘請的是具有律師執(zhí)業(yè)證的公職人員。按照中共中央辦公、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（中辦發(fā)[2016]30號）文件規(guī)定，“黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門從事法律事務(wù)的工作人員可以擔(dān)任法律顧問。法律事務(wù)較少的縣級以上地方黨委和政府工作部門可以配備兼職人員履行法律顧問職責(zé)。各級黨政機(jī)關(guān)可以設(shè)立公職律師。公職律師履行黨政機(jī)關(guān)法律顧問承擔(dān)的職責(zé)，可以受所在單位委托，代表所在單位從事律師法律服務(wù)?！钡珱]有規(guī)定在職公職人員可以擔(dān)任外單位法律顧問。就人大工作實(shí)際而言，“一府兩院”是人大常委會監(jiān)督的對象。聘請在職法院、檢察院或者司法局公職人員擔(dān)任人大法律顧問，在一定程度上會影響法律顧問作用的發(fā)揮。

（三）法律顧問參與人大工作還不夠具體深入。

目前，一些縣（市、區(qū)）法律顧問參與人大工作多是列席人大常委會，參加立法調(diào)研、執(zhí)法檢查等工作。在重大決策前介入少，或者根本沒有介入。同時，提出的法律意見多數(shù)為口頭咨詢意見，缺乏嚴(yán)肅性。對人大法制工作提出的建設(shè)性意見或?qū)嶋H解決問題不多，未能充分發(fā)揮好其法務(wù)上的參謀、助手作用。法律顧問參與工作不夠具體深入的問題，也與人大本身的工作性質(zhì)有關(guān)，人大工作宏觀指導(dǎo)性強(qiáng)，與政府具體執(zhí)法不同。如何更好地發(fā)揮人大法律顧問的作用，需要進(jìn)一步探索和研究。

（四）法律顧問報酬支付標(biāo)準(zhǔn)不一。

法律顧問經(jīng)費(fèi)因缺乏制度支撐，隨意性較大，長效機(jī)制有待完善。目前，新鄉(xiāng)市人大常委會法律顧問補(bǔ)貼是以每人每年1萬元來支付的，但縣區(qū)人大中僅有1個縣給予法律顧問少量交通補(bǔ)貼，其余縣區(qū)人大均沒有支付任何報酬。與政府系統(tǒng)對比，政府部門法律顧問報酬基本在每人每年2萬至5萬，如遇需要出庭的重大法律事務(wù)還會另行付費(fèi)。支付報酬相對較高。

三、對策及建議

（一）提高對聘任法律顧問必要性的認(rèn)識。人大及其常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，開展的監(jiān)督、立法、重大事項(xiàng)決定等工作，都需要法律專業(yè)人員提供更有針對性的、準(zhǔn)確性的法律指導(dǎo)和法律服務(wù)，以彌補(bǔ)人大內(nèi)部法律人員不足的短板。各級人大主要負(fù)責(zé)人要從組織建設(shè)、制度建設(shè)和法律顧問實(shí)際工作上給予全面支持，要經(jīng)常征求和聽取法律顧問的意見建議，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的困難和問題，進(jìn)一步提供各項(xiàng)服務(wù)保障，為法律顧問工作順利開展創(chuàng)造良好的條件。

（二）建立公平競爭的選聘制度。要加強(qiáng)對人大法律顧問的規(guī)范選用，可以通過競聘的方式進(jìn)行，實(shí)行“擇優(yōu)選用”。還要根據(jù)人大的實(shí)際工作量體裁衣，選擇適合人大工作需求的法律專家，發(fā)揮既精通法律又熟悉人大工作的優(yōu)勢，為人大依法履職、依法決策提供高質(zhì)量服務(wù)。

（三）健全工作目標(biāo)考核評價體系。要建立“有序競爭，優(yōu)勝劣汰”的動態(tài)管理方式，推行法律顧問出具書面法律建議書制度以及年度述職報告制度。建立法律顧問綜合考評機(jī)制，明確考核時間、內(nèi)容和方式方法，考核結(jié)果作為續(xù)聘、解聘的主要依據(jù)，以激發(fā)法律顧問工作的競爭意識和積極性，提高工作效率和水平。

（四）建立法律顧問經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要統(tǒng)一法律顧問的報酬標(biāo)準(zhǔn)，將其作為法律顧問制度的重要內(nèi)容予以明確規(guī)定。要將聘請法律顧問等購買法律服務(wù)相關(guān)費(fèi)用，按照本級財政預(yù)算管理要求，統(tǒng)籌安排，作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以保障，推動人大法律顧問工作順利開展。