科學(xué)選題 精準(zhǔn)發(fā)力 為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供法制保障

新鄉(xiāng)市人大常委會

自2015年底獲得立法權(quán)以來，新鄉(xiāng)市已制定出臺《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》、《新鄉(xiāng)市城市綠化條例》和《新鄉(xiāng)市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》三部地方性法規(guī)，立法聚焦當(dāng)前突出問題，社會反響良好。目前，我們已將群眾反映強烈的大氣污染防治列入2019年立法審議項目。在地方立法工作中，我們越發(fā)認(rèn)識到選準(zhǔn)選好地方立法項目對于提高立法質(zhì)量意義重大。

一、立法的新階段、新要求

習(xí)總書記提出“四個全面”戰(zhàn)略布局，“全面依法治國”是題中之義。立法是全面依法治國的基礎(chǔ)，要實現(xiàn)依法治國，基礎(chǔ)在地方，首要在強化立法，根據(jù)地方實際制定有特色的地方性法規(guī)。依法賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會地方立法權(quán)，是實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)、落實決策部署的基本途徑和重要手段。正是本著重視立法，尤其是強化地方立法這一思路，《立法法》在2015年3月得以適時修改，在全國范圍內(nèi)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。我國立法體制發(fā)生重大調(diào)整，由全國人大和省人大（較大的市人大）兩級共存，演變?yōu)椤叭珖舜蟆⑹∪舜?、設(shè)區(qū)的市人大有限立法權(quán)”三級并行的局面。作為我國法律體系的組成部分，設(shè)區(qū)的市地方立法，也要順應(yīng)新階段、新要求。

2011年3月，十一屆全國人大四次會議報告正式宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，總體實現(xiàn)有法可依。十八大以來，習(xí)總書記系列講話闡述了推進(jìn)全面依法治國的要求，指出“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”、“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是法律法規(guī)好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。黨的十九大報告明確提出了“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的要求。

在我國法律體系已初步形成、國家賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的新階段，我國立法供給不足的矛盾基本解決，立法工作的重心已從“解決無法可依的數(shù)量問題”轉(zhuǎn)向“實現(xiàn)良法善治的質(zhì)量問題”。要順應(yīng)新階段、新要求，必須抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。

科學(xué)選擇和確定立法項目，是高質(zhì)量立法的先決條件。在立法過程中，立法項目選題是否科學(xué)合理，直接影響法規(guī)案起草、審議和表決等環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到地方立法的質(zhì)量與實效。立法項目選題是立法工作的源頭，是立法活動成敗的關(guān)鍵，務(wù)必在源頭上把好“選題關(guān)”。

二、準(zhǔn)確把握設(shè)區(qū)的市地方立法選題的判斷標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)選擇和確定立法項目，是立法技術(shù)問題，更是立法價值選擇問題。把好“選題關(guān)”，才能確保地方立法更好地與改革相結(jié)合、與社會發(fā)展相結(jié)合、與民生相結(jié)合，更好體現(xiàn)地方特色，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供法制保障。

（一）立法價值選擇

科學(xué)選擇和確定立法項目，根本上是方向問題、立法價值選擇問題。首先要清楚“立什么法、為誰立法”。把什么樣的立法項目列入立法規(guī)劃或計劃，正如命題寫文章，簡單的堆砌辭藻而立意不深，難出好作品。在新形勢下，地方立法選題更要把握好立法價值取向，始終堅持正確政治方向，堅持圍繞改革發(fā)展大局，堅持密切結(jié)合社會民生突出問題，也即“三個堅持”：

一是地方立法要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以習(xí)總書記新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。這是保證立法工作正確方向的首要原則，是地方立法工作得以不斷發(fā)展和進(jìn)步的根本保障。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，通過地方立法貫徹落實黨的各項決策部署。設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于整個立法過程，始終確保人大立法工作正確的政治方向。在立法工作中，特別是在立法項目選擇和確定中，要自覺主動地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在實踐中，我們圍繞市委的重大決策部署，研究選擇立法項目，在征得同級黨委同意后，再報送省人大審查，最終確定立法項目。在匯報方式上，有的是市人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)向市委常委會匯報，有的是以市人大常委會黨組的名義向市委書面匯報。比如，2019年立法審議項目的選擇和確定，我們是以市人大常委會黨組的名義向市委書面進(jìn)行了匯報。

二是地方立法要堅持服從和服務(wù)于黨和國家改革發(fā)展大局。發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務(wù)。地方立法工作要服從、服務(wù)于改革發(fā)展，使重大改革于法有據(jù)，為發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，要堅持地方立法同黨和國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策相結(jié)合。通過地方立法工作，合理配置社會各方權(quán)利義務(wù)，妥善調(diào)整不同社會成員之間的關(guān)系，兼顧社會各方訴求和關(guān)切，體現(xiàn)社會公正，維護(hù)社會穩(wěn)定，為改革、發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。在立法工作中，特別是立法項目選擇和確定中，要自覺提升大局意識、破除部門利益觀念，圍繞改革發(fā)展主題，抓住要害，選好題、立好法。

尤其要注重破除地方保護(hù)主義、部門利益。對此，習(xí)總書記指出，國家和人民整體利益再小也是大，部門、行業(yè)等局部利益再大也是小。各有關(guān)方面都要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾。在立法工作中，特別是立法項目選擇和確定中，設(shè)區(qū)的市人大要強化“大局意識”、站在地方立法一線，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關(guān)系，自覺維護(hù)立法活動公平公正。對個別群體以立法之名謀取“部門利益”的立法動議，要敢于直面矛盾焦點、敢于較真碰硬、敢于做出公正決斷。比如，我們針對“大班額”導(dǎo)致的學(xué)生家長上訪問題，站在公平公正的角度上，將《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》作為首部法規(guī)確定下來，敢于動某些部門的特殊權(quán)利，解決學(xué)校用地規(guī)劃不合理、規(guī)劃隨意變動等問題。

三是地方立法要堅持“地方特色”。地方性法規(guī)是國家法律體系的重要組成部分，地方立法是國家立法的重要補充。地方立法必須適應(yīng)地方需要，突出地方特色。何為地方特色？全國人大常委會在有關(guān)報告中明確提出：“地方特色”就是“從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)具有針對性和可操作性，真正對地方的改革發(fā)展穩(wěn)定工作起到促進(jìn)和保障作用” 。

地方立法權(quán)限放開到設(shè)區(qū)的市，本意就是鼓勵設(shè)區(qū)的市放開手腳，用地方立法的形式，彌補國家和省級立法的不足，回應(yīng)地方實際需求，規(guī)范地方行為，促進(jìn)和保障地方經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。忽視“地方特色”，無視地方實際，簡單照抄照搬上位法或其他地方立法，就無法體現(xiàn)地方需求，無法解決本地實際，地方立法也終將失去存在的價值。

在法制統(tǒng)一原則之下，設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，要緊密結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，體現(xiàn)地方特色，提高針對性、可操作性，發(fā)揮其在立法體系中的補充、創(chuàng)制、先行先試等作用。我市作為全國優(yōu)秀旅游城市、國家衛(wèi)生城市、全國文明城市，但城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理中還是存在入廁所難、停車難、占道經(jīng)營等關(guān)系民生的突出問題。為此，我們將《新鄉(xiāng)市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》列為2018年的審議項目，目前該條例已經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)，將于2019年1月1日起施行。2018年11月16日，我們組織召開了《新鄉(xiāng)市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》宣傳貫徹暨新聞發(fā)布會，該條例得到了廣泛認(rèn)同。

（二）立法技術(shù)選擇

選擇和確定地方立法項目，要根據(jù)合法性、合理性原則來標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇。

（1）合法性標(biāo)準(zhǔn)：不抵觸

判斷地方立法項目的合法性，“不抵觸”原則是底線，要在“不抵觸”原則之下尋找立法空間。具體來說，“不抵觸”就是不能與設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限相抵觸，不能越權(quán)立法，即不能超越“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個方面制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市選擇和確定地方立法項目，要嚴(yán)格合法性審查，自覺強化“依法立法”意識。2018年，我們收到了政協(xié)委員要求對電機動三（四）車銷售進(jìn)行立法的提案，經(jīng)研究，我們認(rèn)為該項提案超越了立法權(quán)限。

（2）合理性標(biāo)準(zhǔn)：科學(xué)性

合理性是科學(xué)立法的重要體現(xiàn)，地方立法選題也必須遵循這一原則。設(shè)區(qū)的市在立法選題時要進(jìn)行合理性評估，上位法已有不立，中央和省已制定立法計劃的不立。地方立法資源有限，設(shè)區(qū)的市地方立法要始終立足本地實際，遵循立法規(guī)律，有效解決城市發(fā)展中的突出問題，不為立法而立法，不搞攀比，不照抄照搬。

結(jié)合我市地方立法選題經(jīng)驗，緊要有用先立，有利社會民生先立。如我市對于制定地方立法條例必要性進(jìn)行評估，因河南省人大已制定，只需依法遵守即可，不再重復(fù)立法。3年來，我市聚焦“上學(xué)難”、“城市綠地遭蠶食”、“垃圾圍城”等民眾反映強烈的問題，先后制定出臺了《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》、《新鄉(xiāng)市城市綠化條例》和《新鄉(xiāng)市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》三部地方法規(guī)，社會反響良好。又如省內(nèi)某地市在首部地方立法項目選題時，準(zhǔn)備制定“拆遷”方面的地方條例，因其未充分考慮社會公眾的利益訴求，經(jīng)省人大審核后，建議其重新選題。

三、對于設(shè)區(qū)的市地方立法選題的建議

（一）圍繞中心大局，做好重點領(lǐng)域立法

立法選題要有大局意識，關(guān)注涉及國計民生的重要領(lǐng)域，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。設(shè)區(qū)的市在地方立法選題時，要堅持問題導(dǎo)向，努力提高立法的針對性、及時性、可操作性，發(fā)揮地方立法對本行政區(qū)域發(fā)展、改革的引領(lǐng)和推動作用。

新時期，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書就用好地方立法權(quán)提出“加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法”、“將社會主義核心價值觀融入地方立法”、“加強民生領(lǐng)域地方立法”等三方面要求。這既是中央要求，也符合地方立法的實際和需要，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹實施。

（二）爭取省人大對立法選題工作的指導(dǎo)

設(shè)區(qū)的市人大常委會開展立法工作的基礎(chǔ)相對薄弱、經(jīng)驗少，省人大及其常委會行使地方立法權(quán)已有30多年，其立法經(jīng)驗豐富，專業(yè)人才多，業(yè)務(wù)能力強。設(shè)區(qū)的市人大一定要積極爭取省人大對立法工作特別是地方立法項目選題工作的指導(dǎo)。通過接受省人大的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和審查指導(dǎo)，解答工作中的困惑，消除工作中存在的顧慮，明確工作方向，更好地推動相關(guān)工作的開展。我市三部地方性法規(guī)得以順利制定出臺，首先就得益于省人大對我市選題工作的指導(dǎo)。

（三）強化黨委對立法選題工作的領(lǐng)導(dǎo)

選好選準(zhǔn)立法項目，離不開市委、市人大黨組的重視和大力支持。要加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全人大主導(dǎo)立法機制，發(fā)揮政府及其部門重要作用，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府參與、社會的立法格局。設(shè)區(qū)的市地方立法選題，要報經(jīng)同級黨委批準(zhǔn)，才適宜確定為正式立法項目。

（四）堅持人大對立法項目選題的主導(dǎo)

黨的十八屆四中全會提出了“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”的要求。設(shè)區(qū)的市人大，必須充分發(fā)揮對立法工作，特別是立法選題的主導(dǎo)作用?！傲⑹裁捶ā边@個根本問題要由人大主導(dǎo)。設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)立法項目的選擇，既要貫徹中央大政方針，又要立足地方實際情況，對社會矛盾突出、急需立法調(diào)整的領(lǐng)域，優(yōu)先立法。對于各方面的立法需求，要全面考慮、充分論證、審慎決策；對于借立法之名謀取“部門利益”的立法動議，要敢于直面矛盾焦點、敢于做出公正決斷。

（五）拓寬立法項目征集渠道

主導(dǎo)立法項目征集，需要加強調(diào)查研究，多方聽取意見，使立法項目選題，真正集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意。努力探索開門立法的有效方式和途徑，積極發(fā)揮立法咨詢專家、基層立法聯(lián)系點的作用，不斷拓寬法規(guī)項目的來源渠道，建立一套民主科學(xué)的法規(guī)項目公開征集機制，選準(zhǔn)選好立法項目，為保證地方性法規(guī)的質(zhì)量凝聚廣泛的社會和民意基礎(chǔ)。

（六）加強立法項目論證

立法項目論證，需要人大代表、人大各專門委員會、政府職能部門以及立法咨詢專家等的廣泛參與。經(jīng)過集思廣益，充分論證、才能選準(zhǔn)選好題目，更好體現(xiàn)地方特色，確保地方立法“立得住，真管用，有實效”。我們探索使用了立法計劃與立法項目庫相結(jié)合的模式，既貼近實際又便于操作。要堅持“四個不立”，即立法項目不是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的不立；雖有立法必要但立法條件不具備的不立；能用黨紀(jì)、政策、規(guī)章、道德解決的不立；立法目的針對性不強、效果不理想的不立。只有這樣，才能保證將有限的立法資源用在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最急需的立法項目上。