地方人大專門委員會(huì)建設(shè)的實(shí)踐與思考

新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)調(diào)研室

黨的十九大報(bào)告明確指出“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)?！钡胤饺舜髮ｉT委員會(huì)是我國(guó)人民代表大會(huì)的重要組成部分，如何進(jìn)一步加強(qiáng)專門委員會(huì)工作建設(shè)，不斷加大地方人大法律監(jiān)督的力度，是新時(shí)代下加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大工作的重要任務(wù)。2016年2月，新鄉(xiāng)市第十二屆人大三次會(huì)議選舉產(chǎn)生了法制委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、民族僑務(wù)外事委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、城市建設(shè)委員會(huì)、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)等9個(gè)市人民代表大會(huì)專門委員會(huì)。為進(jìn)一步發(fā)揮各專門委員會(huì)的職能作用，推動(dòng)人大專門委員會(huì)工作與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。2018年9月10日-10月15日，新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)抽調(diào)相關(guān)部門工作人員就各專門委員會(huì)工作情況進(jìn)行了專題調(diào)查研究。

一、新鄉(xiāng)市人大各專門委員會(huì)工作情況

專門委員會(huì)是地方人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是地方立法機(jī)關(guān)的重要組成部分。2016年來(lái)，市人大專門委員會(huì)在市人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，全面提升了依法履職的能力和水平。

（一）推進(jìn)地方立法進(jìn)程，在地方立法工作中發(fā)揮作用。依法行使地方立法權(quán)，是新鄉(xiāng)市人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)十分重要工作。市人大有關(guān)專門委員會(huì)注重問題導(dǎo)向，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量上切實(shí)發(fā)揮好職能作用。第一，深入開展立法調(diào)研，參與起草審議法規(guī)草案。加強(qiáng)法規(guī)立項(xiàng)的調(diào)查研究，向社會(huì)公開征集立法建議項(xiàng)目，召開立法項(xiàng)目論證會(huì)，提出本委員會(huì)的立法項(xiàng)目，為常委會(huì)編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃服好務(wù)、把好關(guān)。第二，做好法規(guī)草案的初審意見工作，專門委員會(huì)充分發(fā)揮自身的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，深入相關(guān)行業(yè)進(jìn)行調(diào)研，收集對(duì)相關(guān)法規(guī)草案的意見，提前介入對(duì)《新鄉(xiāng)市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》、《新鄉(xiāng)市城市園林綠化條例》等2項(xiàng)法規(guī)草案的前期調(diào)研和起草工作，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行可行性、必要性和專業(yè)性作充分的調(diào)查、論證和研究，在確認(rèn)與法律法規(guī)無(wú)沖突的前提下，提出專門委員會(huì)的審查意見，較好地保證了審查質(zhì)量。第三，加強(qiáng)與相關(guān)部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，共同做好對(duì)法規(guī)草案的審議工作，嚴(yán)把法規(guī)審議關(guān)，努力提高立法質(zhì)量和水平。市人大相關(guān)專門委員會(huì)還就《新鄉(xiāng)市南太行旅游度假區(qū)保護(hù)條例》、《新鄉(xiāng)市南太行森林資源保護(hù)條例》、《新鄉(xiāng)市傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》開展立法調(diào)研，配合省人大對(duì)《河南省人口與計(jì)劃生育條例（修訂草案）》、《河南省黃河防汛條例（草案）》《河南省社會(huì)科學(xué)普及條例（草案）》、《河南省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》、《河南省獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見義勇為人員條例》、《河南省職業(yè)培訓(xùn)條例》等法規(guī)條例進(jìn)行立法調(diào)研，提出意見和建議。

（二）增強(qiáng)人大監(jiān)督效果，在常委會(huì)審議工作中發(fā)揮作用。第一，聚焦社會(huì)熱點(diǎn)，提出人大常委會(huì)審議議題。科學(xué)、正確地選擇，確定常委會(huì)會(huì)議審議的議題是一項(xiàng)重要的工作。市人大各專門委員會(huì)圍繞義務(wù)教育均衡發(fā)展、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、大東區(qū)規(guī)劃建設(shè)、司法公開、黃河水資源綜合利用等社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，確定常委會(huì)會(huì)議和主任會(huì)議審議工作議題建議，積極開展調(diào)查研究。通過專題調(diào)研查找問題、提出意見建議，形成專題調(diào)研報(bào)告第二，協(xié)助人大常委會(huì)提高專項(xiàng)工作報(bào)告的審議質(zhì)量。常委會(huì)會(huì)議題確定之后，專門委員會(huì)按照各自的職責(zé)分工，向常委會(huì)會(huì)議提出相關(guān)監(jiān)督工作方案，對(duì)準(zhǔn)備提交常委會(huì)會(huì)議審議的專項(xiàng)工作報(bào)告，各有關(guān)專門委員會(huì)認(rèn)真進(jìn)行初審，提出初審意見。為規(guī)范和推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，協(xié)助常委會(huì)組織代表實(shí)地視察土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)合作社，廣泛征求群眾意見。向市政府提出切實(shí)做好引導(dǎo)、管理和服務(wù)保障工作，加大財(cái)政與項(xiàng)目資金扶持力度，促進(jìn)我市農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的建議。相關(guān)專門委員會(huì)還針對(duì)南太行旅游、黃河灘區(qū)扶貧、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安全生產(chǎn)監(jiān)管等社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的問題，組織專題視察和調(diào)研，對(duì)市“一府兩院”工作報(bào)告及整改情況報(bào)告提出意見建議。在調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，起草調(diào)查報(bào)告，對(duì)“一府兩院”工作作出客觀公正的評(píng)價(jià)，實(shí)事求是地指出存在的問題，從而為提高常委會(huì)會(huì)議的審議質(zhì)量打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第三，跟蹤督辦常委會(huì)審議意見的落實(shí)。各專門委員會(huì)對(duì)常委會(huì)會(huì)議審議意見，采取多種方式和措施，加強(qiáng)督促檢查，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向主任會(huì)議匯報(bào)，推動(dòng)審議意見的貫徹落實(shí)。為保障《新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)城市管理工作的決定》的貫徹執(zhí)行，協(xié)助常委會(huì)通過視察調(diào)研、督導(dǎo)檢查、聽取報(bào)告等方式，加強(qiáng)跟蹤問效和督辦落實(shí)，推動(dòng)了我市“雙城”創(chuàng)建工作和城市管理水平的提高。協(xié)助常委會(huì)聽取了市政府關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展工作審議意見辦理情況的報(bào)告，群眾關(guān)心的擇校熱、大班額等問題得到一定程度的緩解。

（三）保證憲法、法律法規(guī)的有效實(shí)施，支持“一府兩院”工作中發(fā)揮作用。保證國(guó)家憲法和法律法規(guī)在本行政區(qū)域?qū)嵤┦堑胤饺舜髮ｉT委員會(huì)的重要職責(zé)，地方組織法規(guī)定地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)之一是在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)決議、決定的遵守和執(zhí)行，保證國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行。協(xié)助常委會(huì)開展執(zhí)法檢查。市人大相關(guān)專門委員會(huì)充分發(fā)揮職能作用，協(xié)助常委會(huì)配合省人大常委會(huì)開展了對(duì)環(huán)境保護(hù)法、種子法、消防法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法、水法等法律法規(guī)的執(zhí)法檢查。認(rèn)真做好執(zhí)法檢查的前期準(zhǔn)備工作，制定執(zhí)法檢查方案。成立執(zhí)法檢查組，擬定工作方案并具體組織實(shí)施，通過聽取匯報(bào)、查看資料、召開座談會(huì)等多種形式，形成執(zhí)法檢查報(bào)告提請(qǐng)常委會(huì)主任會(huì)議審議。協(xié)助常委會(huì)認(rèn)真開展規(guī)范性文件備案審查工作，共協(xié)同審查、備案規(guī)范性文件10余件，協(xié)助跟蹤糾正備案審查中發(fā)現(xiàn)的問題，確保國(guó)家的法制統(tǒng)一。

（四）跟蹤督辦抓好落實(shí)，在辦理代表議案和建議、批評(píng)、意見工作中發(fā)揮作用。人大各專門委員會(huì)發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，協(xié)助常委會(huì)認(rèn)真做好辦理工作，督促有關(guān)問題的解決，切實(shí)保障人大代表的權(quán)益，維護(hù)人民群眾的利益。對(duì)一些涉及人民群眾切實(shí)利益，代表反映比較集中的重點(diǎn)辦理的建議批評(píng)意見，有關(guān)專門委員會(huì)應(yīng)進(jìn)行跟蹤督辦，抓好落實(shí)。2016年，在各專門委員會(huì)對(duì)代表建議督辦跟進(jìn)下，在常委會(huì)會(huì)議上專題聽取建議承辦單位關(guān)于代表建議辦理的專項(xiàng)工作報(bào)告，并對(duì)其進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)，改變了過去不直接對(duì)市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)的狀況，提高建議所提問題的解決率，推動(dòng)重點(diǎn)難點(diǎn)問題解決。針對(duì)羅全高等代表提出的“關(guān)于設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金的建議”和張彩霞等代表提出的“關(guān)于加大資金投入力度，扶持民辦教育發(fā)展的建議”，市政府出臺(tái)了《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于支持民辦教育發(fā)展的意見》，自2016年起。市財(cái)政每年設(shè)立500萬(wàn)元的民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，并要求各縣（市）、區(qū)政府也設(shè)立相應(yīng)的專項(xiàng)資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)民間資金投資教育事業(yè)。

二、新鄉(xiāng)市人大專門委員會(huì)工作中存在的問題

而從當(dāng)前人大專門委員會(huì)人員結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀來(lái)看，存在不少不合理問題，一直影響著人大及其常委會(huì)作用的有效發(fā)揮，主要表現(xiàn)在：一是專門委員會(huì)組成人員數(shù)量分布不盡合理，特別是一些對(duì)口專業(yè)較多的專門委員會(huì)，其組成人員人數(shù)偏少，難以適應(yīng)實(shí)際工作需要。二是專門委員會(huì)組成人員的平均年齡偏高，尤其是駐會(huì)組成人員平均年齡偏高，形不成梯次，大多數(shù)只能任職一屆，沒有形成梯次結(jié)構(gòu)。換屆時(shí)基本上全換一遍，不利于保持人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。三是專門委員會(huì)組成人員中多數(shù)都是兼職。他們一般只是出席專門委員會(huì)的會(huì)議，很難抽出時(shí)間參加專委的調(diào)查研究、執(zhí)法檢查等活動(dòng)。必須的工作都難以到位，更談不上深入研究專門委員會(huì)的工作，提高專門委員會(huì)的工作水平。四是知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理。專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在某個(gè)領(lǐng)域或某些方面具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但事實(shí)上在組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)上并沒有具備這種優(yōu)勢(shì)。在人員安排時(shí)，往往考慮了學(xué)歷，忽略了專業(yè)知識(shí)，忽略了有的專門委員會(huì)對(duì)其組成人員身份的特殊要求。

三、加強(qiáng)地方人大專門委員會(huì)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

結(jié)合新鄉(xiāng)市人大專門委員會(huì)工作實(shí)際，不斷加強(qiáng)地方人大專門委員會(huì)建設(shè)，我認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手。

（一）明確地方人大專門委員會(huì)的法律地位。專門委員會(huì)的設(shè)立，不僅有利于加強(qiáng)人大及其常委會(huì)工作和自身建設(shè)，也有利于人大及其常委會(huì)對(duì)帶有全局性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性問題的監(jiān)督，對(duì)于保障人大及其常委會(huì)經(jīng)常性工作的有效開展，更好地發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用具有重要意義。專門委員會(huì)組成人員由地方人民代表大會(huì)主席團(tuán)在代表中提名，大會(huì)表決通過，任期與地方人民代表大會(huì)一致。各專門委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對(duì)屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。在會(huì)議期間，各專門委員會(huì)行使職權(quán)，接受地方人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，在閉會(huì)期間繼續(xù)行使職權(quán)，接受地方人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助完成地方人大常委會(huì)和主任會(huì)議相關(guān)的監(jiān)督工作任務(wù)和其它工作任務(wù)。

（二）優(yōu)化專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。人大專門委員會(huì)的工作是嚴(yán)格依法按規(guī)范和程序進(jìn)行的工作，具有很強(qiáng)的有法律性、專業(yè)性和權(quán)威性等特點(diǎn)，在決定專門委員會(huì)委員人選時(shí)，要吸收本專業(yè)的年富力強(qiáng)的專家學(xué)者作為專門委員會(huì)成員，保證大部分委員精通委員會(huì)工作業(yè)務(wù)。著力優(yōu)化專職結(jié)構(gòu)，提高專委會(huì)組成人員的專職化比例。注意從人大工作機(jī)關(guān)和辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)部選拔年富力強(qiáng)的同志擔(dān)任專職委員。也可以制定相應(yīng)的制度、法規(guī)規(guī)定各專門委員會(huì)組成人員中專職委員的比例并保證實(shí)施。為保持委員會(huì)工作的連續(xù)性，應(yīng)保證專門委員會(huì)組成人員二分之一以上能夠任滿兩屆，適當(dāng)增加中青年委員人數(shù)，使專門委員會(huì)委員的年齡結(jié)構(gòu)更為合理，增強(qiáng)專委會(huì)工作的生機(jī)和活力。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)專門委員會(huì)自身建設(shè)。要充分體現(xiàn)人大專門委員會(huì)的專業(yè)特色。注重優(yōu)化專門委員會(huì)組成人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，認(rèn)真分析代表專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，認(rèn)真分析代表的專業(yè)知識(shí)、學(xué)歷背景、履職能力，合理配備各專委會(huì)組成人員，保證既要有專業(yè)分工，又要有各方面專業(yè)人才。注重配備相關(guān)專業(yè)知識(shí)人員，在專門委員會(huì)下設(shè)立咨詢專家?guī)?，專家?guī)斓某蓡T應(yīng)當(dāng)是相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威和專家，解決專門委員會(huì)不“?！钡膯栴}，同時(shí)也解決專門委員會(huì)人手不夠的問題。加強(qiáng)對(duì)專門委員會(huì)的理論培訓(xùn)工作，對(duì)專門委員會(huì)成員進(jìn)行業(yè)務(wù)理論、政策法律和人大知識(shí)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提高人大專門委員會(huì)履行職能的能力和工作和向心力。

（四）完善地方人大專門委員會(huì)各項(xiàng)工作制度。建立各項(xiàng)工作制度，是完善地方人大專門委員會(huì)工作機(jī)制的重要內(nèi)容。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，全面梳理專門委員會(huì)的法定職能，明確專門委員會(huì)法律性質(zhì)、組成人員要求、工作職責(zé)、工作范疇、議事規(guī)則和運(yùn)作規(guī)范等，建立完善專門委員會(huì)之間工作協(xié)調(diào)制度，同時(shí)盡可能理清與常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)交叉重合的職能。使專門委員會(huì)在選擇工作內(nèi)容時(shí)，突出專業(yè)特點(diǎn)，有所為，有所不為；在確定工作方式時(shí)，突出民主性、法定性和規(guī)范性，保證工作程序完備合法；在確定工作目標(biāo)時(shí)，突出求真務(wù)實(shí)、講究工作效率，充分體現(xiàn)其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和水平。建立專門委員會(huì)定期向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作制度，促進(jìn)人大常委會(huì)工作的不斷完善和深化。

（五）要明確人大專門委員會(huì)的議事原則。專門委員會(huì)的工作方式?jīng)Q定了專門委員會(huì)的工作必須遵循以下原則：一是堅(jiān)持民主集中制原則。在討論決定問題時(shí)，必須堅(jiān)持走群眾路線，集思廣益，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上，由會(huì)議主持者集中集體的智慧，按照較多數(shù)原則就有關(guān)事項(xiàng)作出決斷。二是集體行使職權(quán)的原則。專門委員會(huì)舉行全體會(huì)議必須由組成人員的過半數(shù)出席，才能舉行。討論和決定問題時(shí)，必須由全體組成人員的過半數(shù)通過才能產(chǎn)生法律效力。專門委員會(huì)中任何一個(gè)組成人員都無(wú)權(quán)代表專門委員會(huì)作出任何決定，也無(wú)權(quán)執(zhí)行人大專門委員會(huì)的職權(quán)。三是服從人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和決定的原則。地方組織法規(guī)定，各專門委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，這就從法律上規(guī)定了專門委員會(huì)在開展各項(xiàng)工作時(shí)，必須在人大及其常委會(huì)框架下進(jìn)行，不能超越人大及其常委會(huì)的職權(quán)。