關于縣鄉(xiāng)人大代表履職狀況的調(diào)查與思考

王生群

在2012年的縣鄉(xiāng)選舉中，我們衛(wèi)輝市共選舉產(chǎn)生市第十三屆人民代表大會代表200名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表850名。幾年來，縣鄉(xiāng)兩級人大代表立足本職崗位，依法行駛職權，圍繞黨委中心工作，創(chuàng)新開展了豐富多樣的活動，為加快建設“開放衛(wèi)輝、財智衛(wèi)輝、生態(tài)衛(wèi)輝、幸福衛(wèi)輝”做出了重要貢獻，受到了廣大人民群眾的稱贊。但由于受經(jīng)濟社會發(fā)展水平、文化程度、閱歷等多種因素影響，部分縣鄉(xiāng)人大代表在任期內(nèi)不能認真履行代表職責，一定程度上影響了人大代表在群眾中的形象。正確認識縣鄉(xiāng)人大代表履職現(xiàn)狀及其原因，對于進一步做好基層人大工作意義非常重要。
一、縣鄉(xiāng)人大代表履職現(xiàn)狀
當前，與人民群眾的期望、上級人大的要求相比，部分縣鄉(xiāng)人大代表在履職中還存在不少缺失的地方。主要表現(xiàn)在：
（一）履職意識不濃。有的沒有認識到代表的地位和職責，缺乏使命感，樂當“榮譽代表”，把參加人代會和代表活動看作是例行公事，對市情、鄉(xiāng)情、村情民意漠不關心，對人大組織的視察、調(diào)研、檢查等活動被動應付。有的甘當“啞吧代表”，認為決策重大事項是領導干部的事，自己“人微言輕”，意見一言不發(fā)，建議一條不提。
（二）履職能力不強。有的代表在履行職務時，站位不高，所提建議不具全局性、普遍性，考慮本行業(yè)、本單位個人局部利益和個人利益較多，代表不了廣大人民群眾的呼聲。有的代表對問題把握得不深不透，再加上平時不注重學習和調(diào)查研究，很難提出有價值的意見建議。個別代表長期外出務工或經(jīng)商，忙于自己的生產(chǎn)生活和私事，無暇顧及所肩負的重任，甘當“舉手代表”，甚至一年一度的代表大會都不能按時參加，更談不上“人民選民當代表，我當代表為人民”了。
（三）履職范圍不廣。代表在閉會期間的活動平臺不夠廣闊，活動的內(nèi)容和形式有限。一是受客觀條件限制，閉會期間組織的專題視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查等活動難以吸納全體代表參加，大多數(shù)代表每年除參加一次集中視察和為數(shù)不多的代表小組活動外，很少參加其他活動。二是多數(shù)代表肩負著其它工作，處在生產(chǎn)和工作第一線，當代表工作與本職工作發(fā)生矛盾時，往往重本職工作輕代表工作，使代表活動難以保證。三是按照《代表法》的規(guī)定，閉會期間代表可持代表證就地視察，但不少代表沒有認真行使這一職權。通過對40余名人大代表調(diào)查，發(fā)現(xiàn)進行個人持證視察的幾乎沒有。
（四）履職質量不高。一是提出議案、建議數(shù)量少，質量不高。有的代表對議案、建議的性質、作用和具體要求把握不準，所提建議缺乏具體內(nèi)容。二是審議“一府兩院”工作報告“格式化”。審議形式單一，發(fā)言泛泛而談，審議討論報告的內(nèi)容少，往往是一番高度評價后，就開始談如何抓落實，失去了“審議”的應有之義。三是代表議案建議辦理效果不優(yōu)。個別承辦單位對代表所提建議重答復、輕辦理，找客觀理由，敷衍了事，有的代表感慨：“代表提建議不如群眾上訪答復得快捷、實在”。這在一定程度上影響了代表提建議的積極性。
（五）履職經(jīng)費不足?！兜胤浇M織法》和《代表法》對代表執(zhí)行職務的待遇和代表活動的經(jīng)費等都作了規(guī)定。然而，事實上絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代表活動經(jīng)費未列入財政預算，而是采取所謂的“申報制”或“實報制”。為了控制代表活動經(jīng)費，目前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表活動主要采取座談會形式，很少采取視察、檢查、學習交流等形式，很大程度上影響了代表議政督政的積極性。
（六）履職監(jiān)督不力。選民和選舉單位缺乏監(jiān)督代表的意識?，F(xiàn)實中，人大代表一經(jīng)產(chǎn)生，就與選區(qū)選民或者原選舉單位很少聯(lián)系，基本處于放任狀態(tài)，不積極行使職權，不履行代表義務，有的甚至違犯黨紀、觸犯刑律。2012年以來，衛(wèi)輝市級人大代表中就有8人（次）因違法被辭去代表職務或被人大常委會許可由司法機構采取強制措施。
二、縣鄉(xiāng)人大代表履職缺失的原因
（一）代表結構和素質現(xiàn)狀不適應民主政治建設的需要。毋庸諱言，當前縣鄉(xiāng)人大代表結構和素質現(xiàn)狀，與代表的身份、形勢發(fā)展要求和選民期望相比，還存在較大差距，突出表現(xiàn)為“一高二低”，即高榮譽度、低責任感和低水平履職，這與代表的職責和要求極不相稱。從代表結構看，人大代表這一職務已呈現(xiàn)出向“實權資源”、“精英資源”集中的趨勢，縣級人大代表最底層也是村干部，很少是普通群眾。從代表素質看，有的文化水平低，報告聽不懂，文件讀不透，審議說不出。極個別代表徒有其表，其內(nèi)在政治素質不強、道德水準不高、思想作風不佳，所作所為與代表素質要求相差很遠。
（二）代表履職缺乏機制保障。《代表法》對代表執(zhí)行職務的質量、效率等沒有明確要求，在具體執(zhí)行中，又缺乏具體有效的量化指標和考核規(guī)定，代表履職主要靠個人熱情，履職好壞、稱職與不稱職難以評定，有的代表不愿投入更多時間和精力來履責，片面地認為干好本職工作就行。
（三）代表履職的外部環(huán)境尚待優(yōu)化。部分群眾對人大代表認識上存在偏見，把代表作為勞動模范和先進典型來看待；有些群眾對選誰當代表、代表是否盡職漠不關心；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對人大工作口頭上重視、實際上忽視，對人大工作活動場所、經(jīng)費、人員等支持不夠；人大工作機構對建議議案辦理工作督導不力，缺乏督辦長效機制，導致一些建議議案得不到很好落實。
三、提高縣鄉(xiāng)人大代表履職能力的建議
要改變代表履職缺失這一現(xiàn)狀，應著重從以下幾個方面入手：
（一）依法做好代表選舉，奠定履職基礎。
多年來的工作實踐表明，縣鄉(xiāng)人大代表素質的高低直接影響著縣鄉(xiāng)兩級人大工作的成效。因此，在醞釀縣鄉(xiāng)代表候選人時，既要考慮候選人的政治素質，還要考慮其履職能力；既要考慮代表的界別結構，還要考慮當?shù)貙嶋H情況，把好代表的“入口關”。一要優(yōu)化代表結構。要突出合理性，適當提高人大代表的資格標準，處理好先進性與廣泛性的關系，做到代表比例服從于代表素質。要注重吸收各方面業(yè)務知識型代表，提高人大代表總體知識含量，具體操作上，不要苛求表格上的結構、比例上的達標，更不能去找那些所謂老實的“放心人”、聽話的“陪襯人”。二要加強選舉過程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要把堅持黨的領導、充分發(fā)揚民主、嚴格依法辦事有機結合起來，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好選區(qū)劃分、代表名額分配、候選人提名、正式選舉等各個環(huán)節(jié)，增強選舉過程的預見性，確保每一選區(qū)都有適合的代表人選。三要嚴把質量關。要加強對選舉全過程的有效監(jiān)督。在選舉活動開展之初，要設立群眾監(jiān)督員，選舉組織人員深入選區(qū)了解情況，嚴厲打擊破壞選舉和賄選等各種違法違規(guī)行為。在確定人大代表正式候選人之后，應將其基本情況通過多種渠道向選民公示，廣泛征求選民的意見，發(fā)現(xiàn)問題，從嚴調(diào)查，嚴禁把有違法亂紀嫌疑、不適合當代表的人列入候選人行列。
（二）加強代表學習培訓，增強履職能力。
要把學習培訓作為提高代表履職能力的重要途徑來抓。一要加強代表崗前培訓。要組織代表認真學習憲法、組織法、代表法、監(jiān)督法等基本法律知識，學習代表履職基本方法，努力提高代表的政治素質、業(yè)務水平和工作能力。二要加強代表崗中培訓。在代表任職期間，要經(jīng)常性地對代表進行新形勢、新政策的培訓，使代表及時了解新形勢、新情況，交流工作經(jīng)驗和心得，做到學有所思、學有所悟、學有所得、學有所用。三要注重培訓形式內(nèi)容多樣化。在培訓形式上，要采取講課與討論相結合、輔導與自學相結合、走出去和請進來相結合的方式，增強代表學習的積極性和主動性。在學習內(nèi)容上，除舉辦《代表法》等講座外，還要經(jīng)常舉辦如何審議好“一府兩院”工作報告及預算、計劃報告，如何審議好人大常委會工作報告，如何撰寫代表議案及建議等專題講座，提高代表學習的針對性和有效性。
（三）完善代表聯(lián)絡機制，搭建履職平臺。
一要完善“主任接待日”制度。創(chuàng)新人大常委會“主任接待日”活動的內(nèi)容和形式，堅持聽取代表意見、督辦代表建議、看望慰問代表、接待基層代表等內(nèi)容的有機結合，及時解決代表履職中的困難和問題。二要精心組織代表活動。特別是閉會期間，要緊緊圍繞黨委中心工作、階段性重點工作、群眾關心的熱點難點問題，廣泛組織開展各領域的視察、調(diào)研活動，為代表提供良好的履職平臺。三要拓寬代表參政渠道。除了組織代表視察、調(diào)研外，要認真組織開展“3個一”活動，每位代表每年至少參加一次代表活動、為本地發(fā)展獻一策、為人民群眾辦一件好事實事。同時，通過組織代表列席人大常委會會議、參加各種重要會議、參與各種重大決策和重要工作等形式，讓代表及時了解政府的主要工作和進展情況；利用刊物和媒體向代表提供相關信息，定期將縣鄉(xiāng)人大代表工作的先進經(jīng)驗、黨委和政府的中心工作、重大事項、工作動態(tài)等信息及時傳遞給人大代表，為代表履職提供全方位的信息服務。
（四）建立履職評價機制，激發(fā)履職動力。
選民監(jiān)督人大代表是人民代表大會制度應有之義。只有通過監(jiān)督人大代表，保證代表正確履行代表職務，增強代表履職動力，才能保證人民代表大會始終體現(xiàn)人民群眾的整體意志。一要建立代表履職情況量化考核辦法。明確規(guī)定代表任期總體工作目標、年度工作目標乃至季度任務，為選民和原選舉單位監(jiān)督代表提供理性判斷和標準，并以此為基礎，建立起一套行之有效、便于操作的人大代表工作考核機制，通過計分考核促進代表更好地履職。二要實行代表履職承諾制度。開展代表向選民述職活動，組織代表以承諾書等形式，向選區(qū)或原選舉單位作出公開的量化承諾，年底或次年組織代表到選區(qū)或原選舉單位向選民述職，進一步提高監(jiān)督的有效性，避免述職工作因缺乏實際內(nèi)容而流于形式。三要完善激勵機制。建立代表履職獎勵機制，積極開展創(chuàng)建“先進代表小組”、評選“優(yōu)秀人大代表”和“人大代表好建議”等活動，對依法履職到位、選民評價好、社會公認度高、各方面表現(xiàn)優(yōu)秀的代表，進行表彰獎勵，并加強宣傳報道，增強代表履職的責任感和使命感，激發(fā)代表的工作熱情。四要建立代表退出機制。打破代表“終屆制”，凡不能很好履行職責的代表，要對其進行勸辭，或責令其辭去代表職務，或依法予以罷免。
（五）健全活動保障機制，改善履職環(huán)境。
一要健全督辦機制。規(guī)范建議議案辦理程序，加大辦理力度，是提高代表建議議案辦理工作水平的前提。人大常委會要及時組織代表對建議議案辦理情況進行視察、調(diào)查和專項評議，并將有關情況及時向常委會報告，根據(jù)常委會的審議意見進行跟蹤督辦。要積極維護議案的嚴肅性和法律效力，對代表大會審議通過的議案，必須認真辦理，限期落實。要進一步健全代表建議、批評和意見處理辦法和議案處理辦法，嚴格規(guī)定交辦、督辦、處理答復、整改落實的時間、要求，并將辦理情況及時向社會公開，接受人民群眾監(jiān)督，努力提高問題解決率和代表滿意率，真正使代表滿意，使廣大人民群眾滿意。二要強化保障機制。在時間保障上，縣鄉(xiāng)人大機構每年要對代表活動作出周密安排，在代表參加活動之前，把議題提前通知代表做準備，對代表活動時間，要做出明確規(guī)定。在財力保障上，要確保代表活動經(jīng)費，將人大代表活動經(jīng)費列入財政預算。代表參加活動，所在單位應按正常出勤對待，對無固定收入的代表，應給予適當?shù)膭展ぱa貼。在法律保障上，法律賦予了代表依法履職的權力，對不支持代表執(zhí)行職責，不接受代表監(jiān)督的部門、單位和個人，應依法追究其法律責任。在場所保障上，要積極推進“人大代表之家”的創(chuàng)建工作，按照有場地、有牌子、有制度、有活動、有臺帳的要求，大力推進，確?？h鄉(xiāng)人大代表活動有場所。同時，要從思想上、政治上和生活上關心愛護人大代表，對代表在工作中遇到的困難和問題要及時幫助解決，對發(fā)現(xiàn)有妨礙代表依法執(zhí)行職務，甚至侵犯代表人身自由的，及時依法處理，維護代表合法權益，使代表更加珍惜自己的民主權利，更好地發(fā)揮代表作用。