以匠心耕耘法治 以法治促進(jìn)文明

——《新鄉(xiāng)市文明行為促進(jìn)條例》出臺側(cè)記

陳超卿 王新彩 徐子豪

文明，是一座城市的靈魂和底色。如何讓城市的文明行為促進(jìn)工作有法可依、循法而行，市人大常委會以匠心耕耘法治，以法治促進(jìn)文明。2022年6月14日，市十三屆人大常委會發(fā)布第20號公告，正式公布《新鄉(xiāng)市文明行為促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》），2022年8月1日起施行。

該《條例》是我市制定的第9部地方性法規(guī)。該《條例》的出臺，是貫徹落實(shí)《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》的重要舉措，也是我市以立法形式推動和保障社會發(fā)展進(jìn)步的一次制度性創(chuàng)新，標(biāo)志著我市精神文明建設(shè)工作進(jìn)入法治引領(lǐng)的新階段，對于弘揚(yáng)新鄉(xiāng)城市精神、傳承新鄉(xiāng)先進(jìn)群體精神、鞏固提升全國文明城市創(chuàng)建成果、促進(jìn)公民文明行為養(yǎng)成、提升社會文明程度，將發(fā)揮重要作用。

高效立法，為文明城市創(chuàng)建注入法治力量

公民文明行為的養(yǎng)成、社會文明程度的提升，需要德法兼治。良法善治，更是一座城市文明和進(jìn)步的保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要注意把一些基本道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，通過法律的強(qiáng)制力來強(qiáng)化道德作用、確保道德底線，推動全社會道德素質(zhì)提升”。如何實(shí)現(xiàn)法治與德治、倡導(dǎo)與規(guī)范的有機(jī)結(jié)合，更好地促進(jìn)社會的文明和進(jìn)步，市人大常委會一直在不斷嘗試、探索和實(shí)踐。

近年來，市委、市政府高度重視全國文明城市創(chuàng)建工作，出臺了一系列政策措施，動員全市上下眾志成城、真抓實(shí)干，于2017年成功創(chuàng)建全國文明城市。然而，在文明城市創(chuàng)建、管理實(shí)踐中，仍然存在不文明出行、不文明開展娛樂健身活動、不文明飼養(yǎng)寵物、不遵守公共秩序等現(xiàn)象，與全國文明城市創(chuàng)建要求和市民對美好生活的向往還有一定差距。開展文明行為促進(jìn)立法，把一些廣泛認(rèn)同、較為成熟、操作性強(qiáng)的道德要求上升為法律規(guī)范，對一些棘手的頑瘴痼疾通過立法進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，既是將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的必然要求，也是鞏固提升我市文明城市創(chuàng)建成果的迫切需要。

2022年是我市堅(jiān)決打贏全國文明城市榮譽(yù)保衛(wèi)戰(zhàn)的關(guān)鍵之年。2021年10月，在研究2022年度立法計(jì)劃時，市人大常委會黨組書記、主任王樂新要求，“市委的決策部署指向哪里，立法工作就跟進(jìn)到哪里。要圍繞中心、服務(wù)大局，切實(shí)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，為我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供及時有力的法治保障”。市人大常委會主動擔(dān)當(dāng)，積極作為，優(yōu)先將《條例》納入立法計(jì)劃，作為審議項(xiàng)目安排，立即啟動程序，緊鑼密鼓地開啟相關(guān)立法工作。

從廣泛調(diào)研到起草完成《條例（草案送審稿）》，《條例》起草小組僅用了2個月時間。2021年12月23日，市政府第八十三次常務(wù)會議研究通過《條例（草案）》，提請市人大常委會審議。同年12月25日，市十三屆人大常委會第三十一次會議對《條例（草案）》進(jìn)行第一次審議。為了讓《條例》經(jīng)得起歷史、時間的檢驗(yàn)，市人大常委會秉承嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的態(tài)度，主任會議先后兩次研究《條例》修改情況，并于2022年4月17日向市委常委會匯報《條例》修改情況。在認(rèn)真研究吸收市委常委會意見、與省人大常委會法工委溝通匯報后，4月28日，市十三屆人大常委會第三十五次會議對《條例（草案）》進(jìn)行第二次審議并表決通過。5月26日，省十三屆人大常委會第三十二次會議批準(zhǔn)該《條例》。6月14日，市人大常委會發(fā)布公告，《條例》自2022年8月1日起施行。

開門立法，讓法規(guī)文本載滿民意

習(xí)近平總書記指出，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題”。在《條例》的制定過程中，市人大常委會始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持開門立法，充分傾聽民聲、吸納民意，在立法實(shí)踐中踐行全過程人民民主，使立法過程成為一次提升城市文明的“全城動員”。

《條例》起草之初，市人大常委會法工委、市文明辦先后深入牧野區(qū)、原陽縣、紅旗區(qū)、長垣市開展調(diào)研，組織召開由職能部門、鄉(xiāng)村干部、人大代表、物業(yè)企業(yè)、社區(qū)居民參加的不同層次座談會6次，發(fā)放調(diào)查問卷3000份，深入了解人民群眾最為反感的不文明行為。 

審議修改過程中，市人大常委會堅(jiān)持問計(jì)于民，持續(xù)拓寬公眾參與立法的有效途徑和方式。通過調(diào)查問卷、會議座談、專題調(diào)研、專家咨詢等形式，多次公開征求黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人大代表、政協(xié)委員及社會方方面面意見；通過發(fā)揮10個基層立法聯(lián)系點(diǎn)“民意直通車”作用，面對面聽取社區(qū)居民、企業(yè)員工的意見建議；通過新鄉(xiāng)人大網(wǎng)站、新鄉(xiāng)廣播電視臺等主流媒體、微信公眾號向社會全文公開《條例（草案）》，征集修改建議，最大限度地聽取和采納群眾意見，形成并凝聚社會共識。從條例起草到審議通過，先后召開各類論證會、座談會32次，收集到方方面面的意見建議517條。

民之所呼，立法所向。條例起草小組堅(jiān)持做到人民群眾意見匯聚到哪里、文明城市創(chuàng)建工作的難點(diǎn)在哪里，《條例》的制度設(shè)計(jì)就跟進(jìn)到哪里，積極回應(yīng)新鄉(xiāng)人民群眾對于規(guī)范文明行為的關(guān)切。《條例》盡管只有28條，但是每一條每一款都是圍繞解決問題進(jìn)行設(shè)計(jì)，讓民意真正“躍然于紙上”，體現(xiàn)在法規(guī)之中。

關(guān)于維護(hù)公共秩序，《條例》規(guī)定公共場所、密閉空間合理控制電子設(shè)備外放音量，不在禁煙場所吸煙（含電子煙），等候服務(wù)遵守“一米線”標(biāo)識，文明觀演、觀賽，不在英雄烈士紀(jì)念館、陵園等場所喧嘩嬉笑，突發(fā)事件時服從指揮。針對群眾反映強(qiáng)烈的占用公共場所開展廣場舞等娛樂健身活動，《條例》規(guī)定在街道、廣場、公園等公共場所組織或者開展廣場舞、甩長鞭、打陀螺等娛樂、健身活動，遵守有關(guān)活動區(qū)域、時段、音量等規(guī)定，不得影響他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)。

關(guān)于文明出行，《條例》規(guī)定駕駛機(jī)動車不得違規(guī)變道加塞，低速通過揚(yáng)塵積水路段，下車時注意觀察車輛側(cè)后方通行狀況；要求非機(jī)動車不加裝遮陽篷（傘）；規(guī)定駕駛機(jī)動車、非機(jī)動車或者行人橫過道路時，不瀏覽手機(jī)等電子設(shè)備。同時，《條例》還對規(guī)范使用共享交通工具、有序停放車輛等作出規(guī)定。

在立法過程中，廣大人民群眾對犬只管理無序問題反映十分強(qiáng)烈。在出臺專門的犬只管理?xiàng)l例條件尚不成熟的情況下，《條例》結(jié)合新鄉(xiāng)實(shí)際，設(shè)置專門條款，就有關(guān)重點(diǎn)事項(xiàng)作出規(guī)定：不在公共樓道、樓頂、綠地、地下室等公共區(qū)域飼養(yǎng)寵物，不在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)飼養(yǎng)列入禁養(yǎng)名錄的犬只；攜帶犬只出戶的，由完全民事行為能力人使用不超過1.5米的束犬鏈（繩）牽引，即時清理犬只糞便；攜帶犬只乘坐電梯、上下樓梯，采取懷抱或者為犬只佩戴嘴套等措施，主動避讓他人；不攜帶導(dǎo)盲犬、扶助犬等特種犬只以外的寵物乘坐公共交通工具、進(jìn)入公共場所。

同時，《條例》還針對公眾反映的文明經(jīng)商、文明用網(wǎng)，規(guī)定經(jīng)營者誠信經(jīng)營，不違反規(guī)定占道經(jīng)營，遵守市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度；要求公民遵守互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)定，明確互聯(lián)網(wǎng)群組、平臺建立者、管理者的管理責(zé)任。

科學(xué)立法，讓立法決策彰顯民意

一部法規(guī)要經(jīng)得起群眾“挑剔”和實(shí)踐檢驗(yàn)，必須靜下心、沉住氣，發(fā)揚(yáng)工匠精神，打磨好每一個細(xì)節(jié)。立法過程中，針對重要制度設(shè)計(jì)，市人大常委會健全工作部門、立法咨詢專家、利害關(guān)系人綜合論證機(jī)制，注重從法規(guī)條文合法性、制度規(guī)范導(dǎo)向性、重點(diǎn)問題解決有效性進(jìn)行多維審查，尋求立法最大公約數(shù)。

針對騎乘電動自行車佩戴安全頭盔這一職能部門關(guān)注、人民群眾關(guān)心的問題，《條例（草案）》規(guī)定駕駛、乘坐電動自行車、助力車出行，佩戴安全頭盔，并設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任，由公安交通管理部門處以警告或者二十元以上五十元以下罰款。在市人大常委會一審和征求意見過程中，關(guān)于此規(guī)定的意見較為集中。為此，市人大常委會法工委、市文明辦專題開展問卷調(diào)查，人大代表、政協(xié)委員、廣大市民7.3萬多人踴躍參與。

問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，發(fā)出問卷76349份，收集有效數(shù)據(jù)73989份。調(diào)研對象認(rèn)為騎乘電動自行車應(yīng)該佩戴安全頭盔的占97.1%；認(rèn)為在《條例》中規(guī)定電動自行車駕駛?cè)?、乘坐人未佩戴安全頭盔法律責(zé)任合理的占77.97%，認(rèn)為不合理的占16.6%，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取其他警告、勸導(dǎo)、警示教育等措施的占5.43%。此數(shù)據(jù)反映出，盡管騎乘電動自行車佩戴安全頭盔已經(jīng)成為廣大人民群眾的共識，但仍有相當(dāng)比例的、相當(dāng)數(shù)量的群眾認(rèn)為不宜設(shè)定法律責(zé)任，需要審慎作出立法決策。

在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，市人大常委會組織召開論證會，邀請全國人大代表、市人大常委會組成人員、立法咨詢專家、法律顧問、基層立法聯(lián)系點(diǎn)及相關(guān)職能部門參加，著重對騎乘電動自行車不佩戴安全頭盔設(shè)罰的必要性、適當(dāng)性、可執(zhí)行性進(jìn)行專題論證。參會人員多數(shù)認(rèn)為，道路交通安全法及其實(shí)施條例并未對騎乘電動自行車佩戴安全頭盔作出強(qiáng)制性規(guī)定，考慮到我市電動自行車存量約80萬輛、涉及廣大人民群眾切身利益，本條例以倡導(dǎo)文明行為、促進(jìn)文明發(fā)展為宗旨，應(yīng)以批評教育引導(dǎo)為主，不宜設(shè)置法律責(zé)任。

市人大常委會法工委向省人大常委會法工委進(jìn)行了匯報溝通，通過將基本道德底線與目標(biāo)價值導(dǎo)向綜合研判，基于正確處理法規(guī)制度引領(lǐng)性與規(guī)范性關(guān)系的考量，在修改條文時刪除了騎乘電動自行車不佩戴安全頭盔進(jìn)行罰款的法律責(zé)任，修改為采用通報批評的方式予以引導(dǎo)規(guī)范，讓立法決策更好地體現(xiàn)人民性、時代性、科學(xué)性。

在我市地方立法實(shí)踐中，針對單一問題開展專題問卷調(diào)查是第一次，針對單一問題開展專題論證也尚屬首次。這是市人大常委會積極踐行立法全過程人民民主的生動實(shí)踐，也是立法工作者匠心打磨法規(guī)文本、著力追求立法質(zhì)量的一個縮影。最終制定出臺的《新鄉(xiāng)市文明行為促進(jìn)條例》，著重回應(yīng)群眾關(guān)切、解決實(shí)際問題、突出新鄉(xiāng)特色，不重復(fù)照抄上位法，將原草案的50條精簡為28條，其更簡潔、導(dǎo)向更鮮明，受到了省人大常委會法制委的高度評價。

《條例》突出了富有新鄉(xiāng)地方特色精神文化資源的傳承，將“弘揚(yáng)厚善、崇文、敬業(yè)、圖強(qiáng)的新鄉(xiāng)城市精神，傳承新鄉(xiāng)先進(jìn)群體精神”確定為文明行為促進(jìn)工作的原則，旗幟鮮明地鼓勵開展新鄉(xiāng)先進(jìn)群體精神的理論和應(yīng)用研究?！稐l例》還注重固化提升我市實(shí)際工作中行之有效的做法。比如，貫徹“13710”工作制度，規(guī)定政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)窗口單位簡化明示辦事程序，推廣智能化服務(wù)的同時保留完善人工服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)方式。再如，總結(jié)“7·21”特大暴雨災(zāi)害應(yīng)對及文明城市創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)，將“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急志愿服務(wù)體系、應(yīng)急急救知識普及、文明行為先進(jìn)人物禮遇制度、不文明行為重點(diǎn)治理清單制度等入法入規(guī)。

文明行為的普及與促進(jìn)，是一個長期的漸進(jìn)過程，需要持之以恒，久久為功。我們相信，隨著《條例》逐步深入人心，新鄉(xiāng)將在法治軌道上穩(wěn)步推進(jìn)城市文明程度進(jìn)一步提升。我們堅(jiān)信，有《新鄉(xiāng)市文明行為促進(jìn)條例》這部“文明之法”保駕護(hù)航，全國文明城市榮譽(yù)保衛(wèi)戰(zhàn)新鄉(xiāng)必將打贏！