關(guān)于探索建立立法項(xiàng)目培育機(jī)制的實(shí)踐和思考

立法工作是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)工程，總體上包括立法準(zhǔn)備及法規(guī)案的起草、提出、審議、表決、公布等階段，有著明確的法律規(guī)定，有著嚴(yán)格的程序管控，有著緊迫的時(shí)間要求。而立法準(zhǔn)備工作是立法工作順利開展的基礎(chǔ)，也是提高立法工作質(zhì)量和效率的邏輯起點(diǎn)。做好立法準(zhǔn)備工作，重點(diǎn)在于立法項(xiàng)目的培育。新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)在立法實(shí)踐中，不斷總結(jié)規(guī)律，勇于探索，逐步建立完善了立法項(xiàng)目培育機(jī)制，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)立法的有序性、針對性和系統(tǒng)性，提高立法工作質(zhì)量和效率。

一、新鄉(xiāng)市立法項(xiàng)目培育工作的現(xiàn)狀和存在的問題

2016年2月，新鄉(xiāng)市人大及其常委會(huì)正式獲得地方立法權(quán)。經(jīng)過三年來的立法實(shí)踐和探索，關(guān)于立法項(xiàng)目培育工作，形成了一些經(jīng)驗(yàn)和做法：一是每年的第三季度，通過在新鄉(xiāng)人大網(wǎng)、市級媒體發(fā)布公告，向人大系統(tǒng)、“一府一委兩院”、市政協(xié)等相關(guān)部門發(fā)放通知，廣泛征集立法建議項(xiàng)目；二是將征集到的立法建議項(xiàng)目進(jìn)行匯總整理，形成下一年度重點(diǎn)立法建議項(xiàng)目清單，征求人大代表、市人大常委會(huì)相關(guān)工委、市直相關(guān)部門的意見，組織召開論證會(huì)，對重點(diǎn)立法建議項(xiàng)目進(jìn)行評估論證；三是探索建立市人大常委會(huì)立法項(xiàng)目庫，采取“年度立法計(jì)劃+立法項(xiàng)目庫”的模式，將暫不能列入立法計(jì)劃但又具有立法必要性的項(xiàng)目列入立法項(xiàng)目庫，增強(qiáng)立法工作的系統(tǒng)性、有序性。

上述做法在一定程度上推動(dòng)了新鄉(xiāng)市立法工作的順利開展，自2016年至今，先后制定出臺《新鄉(xiāng)市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例》《新鄉(xiāng)市城市綠化條例》《新鄉(xiāng)市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《新鄉(xiāng)市大氣污染防治條例》4部地方性法規(guī)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有效的法治保障。但是，也存在一些問題和不足：一是征集的立法建議項(xiàng)目數(shù)量少，質(zhì)量不高。三年來共收到人大代表所提立法議案2件，只有立法意向，立法訴求不夠明確，沒有開展前期調(diào)研。市直部門提出立法建議項(xiàng)目的積極性不高，隨意性強(qiáng)，調(diào)研論證不充分。社會(huì)公眾提出的立法建議項(xiàng)目大多是行政管理的具體事項(xiàng)，不具備立法必要性。二是立法項(xiàng)目培育工作未形成合力。立法建議項(xiàng)目的征集、論證、調(diào)研及立法計(jì)劃的編制等都是市人大常委會(huì)法工委唱獨(dú)角戲。市人大相關(guān)專委、常委會(huì)相關(guān)工委與政府對口聯(lián)系部門溝通不充分，參與度低。這在一定程度上導(dǎo)致立法計(jì)劃中的立法項(xiàng)目，尤其是審議項(xiàng)目前期調(diào)研論證不充分，倉促上馬，給法規(guī)的制定帶來了很大的壓力。三是立法項(xiàng)目培育工作未有效運(yùn)轉(zhuǎn)。由于立法計(jì)劃中審議項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，市人大常委會(huì)法工委的全部精力都集中在完成審議項(xiàng)目任務(wù)上，對年度立法計(jì)劃中立法調(diào)研項(xiàng)目和立法項(xiàng)目庫中的儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目分身乏術(shù)，無暇開展調(diào)研。這些問題導(dǎo)致儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目和立法調(diào)研項(xiàng)目僅僅只是一個(gè)名稱，形同虛設(shè)，沒有與審議項(xiàng)目形成梯次遞進(jìn)，而是形成惡性循環(huán)。法規(guī)立項(xiàng)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)“資源滿庫”卻“無米下鍋”，需要“趕鴨子上架”的局面，不僅影響了立法工作的系統(tǒng)有序性，更影響了立法工作的質(zhì)量和效率。為了破解這些問題，需要積極探索建立立法項(xiàng)目培育機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法準(zhǔn)備工作的各階段良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、建立立法項(xiàng)目培育機(jī)制的主要考慮

今年2月25日，習(xí)近平總書記主持召開了中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，切實(shí)提高立法工作質(zhì)量和效率。3月27日，省人大常委會(huì)組織召開了河南省提高立法工作質(zhì)量和效率座談會(huì)，省人大常委會(huì)副主任王保存同志就做好新時(shí)代我省地方立法工作提出了明確要求。為了更好的落實(shí)中央、省人大會(huì)議精神，新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)圍繞進(jìn)一步提高立法工作質(zhì)量和效率謀劃采取了一系列措施。一是自我加壓，提前兩個(gè)月完成年度立法審議項(xiàng)目《新鄉(xiāng)市大氣污染防治條例》；二是舉辦立法培訓(xùn)班，全面提升立法工作能力；三是調(diào)整補(bǔ)充立法咨詢專家，為立法工作提供智力支持；四是探索建立立法項(xiàng)目培育機(jī)制。立法項(xiàng)目培育機(jī)制如何建立？重點(diǎn)規(guī)范哪些內(nèi)容？要達(dá)到怎樣的效果？4月，在赴西安、蘭州等地開展大氣污染防治立法調(diào)研的同時(shí)，就立法項(xiàng)目培育方面的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。隨后，研究了上位法關(guān)于立法準(zhǔn)備方面的相關(guān)規(guī)定，對南京、鹽城、淮南、銅陵、麗水等地市關(guān)于提高立法工作質(zhì)量和效率方面的各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行收集整理，重點(diǎn)研究學(xué)習(xí)從立法項(xiàng)目征集到立法計(jì)劃編制實(shí)施這一環(huán)節(jié)的經(jīng)驗(yàn)做法。同時(shí)，結(jié)合三年多的立法工作實(shí)踐，梳理了新鄉(xiāng)市立法項(xiàng)目培育工作的經(jīng)驗(yàn)和問題。

從掌握的情況看，上位法對立法準(zhǔn)備作出了原則性規(guī)定，兄弟地市在提高立法工作質(zhì)量和效率方面也出臺了一些規(guī)定，但是關(guān)于立法項(xiàng)目培育方面，尚沒有系統(tǒng)的、成體系的制度規(guī)范。7月，新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)法工委根據(jù)《中華人民共和國立法法》《河南省地方立法條例》的有關(guān)規(guī)定和法律精神，吸收兄弟地市的先進(jìn)理念和做法，著手起草《新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)立法項(xiàng)目培育辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》）。經(jīng)過一個(gè)月的研究、討論，數(shù)易其稿，形成了征求意見稿，分呈常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)征求修改意見建議。8月，對收集到的修改意見進(jìn)行研究討論，形成《辦法（草案）》。9月，市十三屆人大常委會(huì)第十五次主任會(huì)議審議通過了《辦法（草案）》，至此，新鄉(xiāng)市的立法項(xiàng)目培育機(jī)制基本建立。

地方立法權(quán)是憲法、法律賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，立法是人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的共同工作。新鄉(xiāng)市立法項(xiàng)目培育機(jī)制對立法項(xiàng)目征集、論證、調(diào)研以及立法項(xiàng)目庫和年度立法計(jì)劃的編制、實(shí)施、調(diào)整等立法準(zhǔn)備的各個(gè)環(huán)節(jié)予以規(guī)范，明確了立法項(xiàng)目庫、年度立法計(jì)劃及立法審議項(xiàng)目、立法調(diào)研項(xiàng)目、儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目的含義，注重發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，將人大其他專門委員會(huì)“專”的優(yōu)勢和法制委員會(huì)“統(tǒng)”的作用結(jié)合起來，旨在形成市人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)齊抓共管的立法工作新格局，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目、立法調(diào)研項(xiàng)目、立法審議項(xiàng)目有序梯次推進(jìn)的立法工作新局面，切實(shí)提高立法工作質(zhì)量和效率。

三、新鄉(xiāng)市立法項(xiàng)目培育機(jī)制的主要制度設(shè)計(jì)

新鄉(xiāng)市立法項(xiàng)目培育機(jī)制主要通過規(guī)范立法項(xiàng)目征集、論證、調(diào)研以及立法項(xiàng)目庫和年度立法計(jì)劃的編制、實(shí)施、調(diào)整等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)立法準(zhǔn)備工作有序運(yùn)轉(zhuǎn)、良性循環(huán)。

（一）關(guān)于立法建議項(xiàng)目的征集

該階段主要規(guī)范立法項(xiàng)目的來源，立法建議項(xiàng)目征集的主體、時(shí)間、范圍及提出立法建議項(xiàng)目的要求。為了提高立法建議項(xiàng)目的質(zhì)量，一方面對市人大代表提出的立法議案進(jìn)行規(guī)范，要求市人大代表提出的立法議案，應(yīng)附具法規(guī)草案，確實(shí)不具備附具法規(guī)草案條件的，要說明法規(guī)項(xiàng)目名稱、立法目的、立法依據(jù)、立法的必要性和可行性、需要解決的主要問題、擬確定的主要制度等；另一方面對人大系統(tǒng)和市直單位提出立法建議項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，要求其提交立法建議項(xiàng)目申報(bào)表，寫明法規(guī)項(xiàng)目名稱、立法目的、立法依據(jù)、立法的必要性和可行性、需要解決的主要問題、擬確定的主要制度等，有條件的一并提交法規(guī)文本草稿。

（二）關(guān)于立法建議項(xiàng)目的論證

該階段主要規(guī)范立法建議項(xiàng)目列入立法項(xiàng)目庫、年度立法計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)及不予立項(xiàng)的情形，立法建議項(xiàng)目論證制度。其中，立法建議項(xiàng)目論證制度是重點(diǎn)，包括初步論證、篩選論證、評估論證三個(gè)階段。

立法建議項(xiàng)目初步論證制度包括兩方面的內(nèi)容：一方面市直有關(guān)單位提出立法建議項(xiàng)目，要按照立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)事先進(jìn)行論證，將申報(bào)材料報(bào)送市人大常委會(huì)法工委、市政府司法行政機(jī)關(guān)，同時(shí)報(bào)送對口聯(lián)系的市人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。另一方面市人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對其對口聯(lián)系市直單位提出的立法建議項(xiàng)目進(jìn)行匯總整理，組織專門委員會(huì)委員、市直有關(guān)單位、立法咨詢專家等進(jìn)行初步論證，提出建議列入年度立法計(jì)劃、建議列入立法項(xiàng)目庫或者建議不予立項(xiàng)的論證結(jié)論。初步論證由市人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)牽頭，是為了在立項(xiàng)之初就充分發(fā)揮專門委員會(huì)“專”的優(yōu)勢，提前對法規(guī)立項(xiàng)從專業(yè)性角度進(jìn)行把關(guān)，便于有關(guān)專門委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)更好地整體把握對口聯(lián)系單位所提出立法建議項(xiàng)目的推進(jìn)情況，適應(yīng)中央和上級人大關(guān)于提高立法工作質(zhì)量和效率的要求。

立法建議項(xiàng)目篩選論證制度是指，市人大常委會(huì)法工委對各方面提出的立法建議項(xiàng)目進(jìn)行匯總整理，將符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的立法建議項(xiàng)目連同立法項(xiàng)目庫已入庫項(xiàng)目形成立法建議項(xiàng)目篩選清單。一方面送請駐新全國人大代表、駐新省人大代表、市人大代表、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等勾選重點(diǎn)立法項(xiàng)目。另一方面通過人大網(wǎng)站、市級媒體開設(shè)立法建議項(xiàng)目篩選專欄，征求社會(huì)各界意見。根據(jù)篩選，形成下一年度重點(diǎn)立法建議項(xiàng)目清單。篩選論證由市人大常委會(huì)法工委牽頭，主要目的是充分發(fā)揮人大代表和社會(huì)各界人士的作用，增強(qiáng)立項(xiàng)的民主性。

立法建議項(xiàng)目評估論證制度是指，市人大常委會(huì)法工委組織市人大有關(guān)專門委員會(huì)，市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、立法咨詢專家，市政府司法行政機(jī)關(guān)、市直有關(guān)單位以及市人大代表等，對年度立法計(jì)劃中的調(diào)研項(xiàng)目、立法項(xiàng)目庫中的儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目、市人大代表提出的立法議案以及下一年度重點(diǎn)立法建議項(xiàng)目，進(jìn)行評估論證。評估論證由市人大常委會(huì)法工委牽頭，主要目的是充分了解立法建議項(xiàng)目的必要性、可行性、擬解決的主要問題、擬確定的主要制度及前期調(diào)研準(zhǔn)備情況，增強(qiáng)立項(xiàng)的科學(xué)性。

（三）關(guān)于立法計(jì)劃的編制及立法項(xiàng)目庫的調(diào)整

該階段主要規(guī)范立法計(jì)劃編制的程序、原則及立法項(xiàng)目庫調(diào)整的程序和原則。編制年度立法計(jì)劃遵循的原則為：年度立法計(jì)劃中的項(xiàng)目一般從立法項(xiàng)目庫中選取。其中，審議項(xiàng)目一般從上一年度立法計(jì)劃調(diào)研項(xiàng)目中選取，調(diào)研項(xiàng)目一般從上一年度立法項(xiàng)目庫儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目中選取。但是也有例外：一是貫徹市委改革發(fā)展重大決策迫切需要的項(xiàng)目、市人大代表已經(jīng)提出立法議案的項(xiàng)目或者涉及人民群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注度特別高的項(xiàng)目，符合列入立法計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)的，可以優(yōu)先列入年度立法計(jì)劃；二是尚未列入立法項(xiàng)目庫但是屬于改革發(fā)展穩(wěn)定急需、社會(huì)普遍關(guān)注的個(gè)別立法項(xiàng)目，符合列入立法項(xiàng)目庫標(biāo)準(zhǔn)的，可以列入年度立法計(jì)劃。立法項(xiàng)目庫調(diào)整的原則為：每年調(diào)整一次，與編制年度立法計(jì)劃同時(shí)進(jìn)行。其中的項(xiàng)目因上位法根本性改變或者實(shí)際情況發(fā)生重大變化不再需要制定的，可以撤項(xiàng)。被列入年度立法計(jì)劃，并且已經(jīng)完成立法任務(wù)或者有明確處理意見結(jié)論的，不再保留。

立法計(jì)劃編制及項(xiàng)目庫調(diào)整的程序為：市人大常委會(huì)法工委根據(jù)立法建議項(xiàng)目論證情況和各方面意見，提出年度立法計(jì)劃草案建議稿和立法項(xiàng)目庫調(diào)整意見報(bào)告草案建議稿，征求市人大各專門委員會(huì)、市人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)、市政府司法行政機(jī)關(guān)的意見，經(jīng)市人大法制委員會(huì)審議形成年度立法計(jì)劃草案和立法項(xiàng)目庫調(diào)整意見報(bào)告草案，征詢省人大常委會(huì)法工委的意見，提請主任會(huì)議研究通過。年度立法計(jì)劃報(bào)請市委審定后，于每年10月底報(bào)送省人大常委會(huì)。年度立法計(jì)劃和立法項(xiàng)目庫確定后，印發(fā)市人大各專門委員會(huì)，市人大常委會(huì)組成人員，市人大常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)，市政府司法行政機(jī)關(guān)、市直有關(guān)單位以及各縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)，并向社會(huì)公布。

（四）關(guān)于立法計(jì)劃和立法項(xiàng)目庫的實(shí)施

立法項(xiàng)目培育機(jī)制重在解決立法項(xiàng)目的培育問題，所以對年度立法計(jì)劃中審議項(xiàng)目的組織實(shí)施，沒有過多地予以規(guī)定，主要重點(diǎn)規(guī)范年度立法計(jì)劃中立法調(diào)研項(xiàng)目、立法項(xiàng)目庫中儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目、立法議案辦理的組織實(shí)施，這是實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目、立法調(diào)研項(xiàng)目、立法審議項(xiàng)目有序梯次推進(jìn)立法工作新局面的基礎(chǔ)，是立法項(xiàng)目培育機(jī)制的核心和關(guān)鍵。根據(jù)《中華人民共和國立法法》《河南省人民代表大會(huì)代表議案處理若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，將立法調(diào)研項(xiàng)目、儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目、立法議案辦理組織實(shí)施的牽頭部門規(guī)定為市人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，有利于形成人大各部門齊抓共管的立法工作新格局。

立法調(diào)研項(xiàng)目組織實(shí)施的具體步驟為：年度立法計(jì)劃確定后，其中的立法調(diào)研項(xiàng)目由市人大有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)牽頭，會(huì)同市政府司法行政機(jī)關(guān)、市直有關(guān)單位研究擬定調(diào)研方案，明確調(diào)研目的、背景情況、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作步驟和時(shí)間安排，根據(jù)調(diào)研方案開展調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告。調(diào)研報(bào)告要求具備以下要素：一是關(guān)于調(diào)研項(xiàng)目基本情況的說明，主要包括調(diào)研項(xiàng)目所涉及事項(xiàng)近年來的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管理措施、取得的主要成效等，存在的各種矛盾和問題，從法律規(guī)范、政策規(guī)定、部門職責(zé)、行業(yè)管理等方面進(jìn)行的原因分析。二是關(guān)于必要性和可行性的說明，主要包括法規(guī)所調(diào)整的事項(xiàng)是否可以用法律手段來規(guī)范，且用其他手段調(diào)整達(dá)不到所期望的效果；法規(guī)所調(diào)整的領(lǐng)域是否確實(shí)存在法律空白，且法規(guī)的內(nèi)容與上位法之間不存在過多重復(fù)；擬設(shè)定的主要制度是否具有地方特色和創(chuàng)新舉措；立法的社會(huì)條件是否適宜、立法的法制條件是否成熟等。三是關(guān)于調(diào)研結(jié)論的說明，主要包括立法條件成熟、建議列入年度立法計(jì)劃審議項(xiàng)目，立法條件相對成熟、建議繼續(xù)列入年度立法計(jì)劃調(diào)研項(xiàng)目，立法條件尚未成熟、建議暫緩啟動(dòng)立法程序三種情形，簡要陳述理由。調(diào)研結(jié)論為立法條件成熟、建議列入年度立法計(jì)劃審議項(xiàng)目的，還需要對法規(guī)文本框架及主要制度設(shè)計(jì)提出具體意見，主要包括立法目的、立法依據(jù)、適用范圍、調(diào)整對象、基本原則、管理措施、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等。調(diào)研報(bào)告和法規(guī)文本草稿要于相應(yīng)年度八月底前提請主任會(huì)議研究。

儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目與立法調(diào)研項(xiàng)目的組織實(shí)施步驟相似，區(qū)別在于調(diào)研報(bào)告要素的構(gòu)成，儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目要求相對寬松：一是關(guān)于必要性、合法性、可行性的說明。主要包括擬立法事項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)狀況和存在的問題，解決現(xiàn)存問題的必要性和緊迫性等。擬立法事項(xiàng)的立法依據(jù)，是否與上位法、國家有關(guān)政策相抵觸等。擬立法事項(xiàng)是否符合客觀實(shí)際、公序良俗，是否具有現(xiàn)實(shí)針對性和地方特色，擬設(shè)定的主要制度是否高效、便民、可操作以及可能產(chǎn)生的社會(huì)效果等。二是關(guān)于立法準(zhǔn)備情況的說明，主要包括前期立法準(zhǔn)備工作的基本情況，法規(guī)文本草稿的成熟度等。三是關(guān)于調(diào)研結(jié)論的說明，主要包括建議列入年度立法計(jì)劃、建議暫緩立法、建議不予立法三種情形，簡要陳述理由。市人大有關(guān)專門委員會(huì)辦理立法議案，可以根據(jù)情況，參照立法調(diào)研項(xiàng)目或者儲(chǔ)備調(diào)研項(xiàng)目的組織實(shí)施要求，進(jìn)行調(diào)研論證，提出是否列入年度立法計(jì)劃或者列入立法項(xiàng)目庫的建議。

立法項(xiàng)目培育機(jī)制是新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)在響應(yīng)中央、上級人大關(guān)于提高立法工作質(zhì)量和效率要求的積極探索，也是首次系統(tǒng)的將立法準(zhǔn)備的各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來。在下一步立法工作實(shí)踐中，新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)定將及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，勇于開展實(shí)踐和理論的探索，以期為地方立法提供新鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)。（陳  峰  王新彩  陳超卿）