探索人大主導立法的有效途徑

——關(guān)于新鄉(xiāng)市地方立法工作的實踐與思考

吳丁強  侯士鵬

 內(nèi)容摘要：人大主導立法，是在立法活動中應由人大主導立法方向，決定并引導立法內(nèi)容的基本原則。“人大主導立法”是黨的重要主張，也是一項立法原則，已成為我國基本立法制度的有機組成。相較政府部門主導立法，由人大主導立法是地方立法制度上的重要轉(zhuǎn)型，是破除地方立法中行政機關(guān)“部門利益傾向”的制度創(chuàng)新。而要貫徹落實“人大主導立法”原則，則需要在立法實踐中進一步探索其賴以實現(xiàn)的途徑以及方式方法。

在人大及其常委會的工作中，一般把人大及其常委會的職權(quán)概括地表述為“四權(quán)”，也就是“立法權(quán)、重大事項決定權(quán)（決定權(quán)）、選舉任免權(quán)（任免權(quán)）、監(jiān)督權(quán)”。 立法權(quán)是人大及其常委會四項重要職權(quán)中的一項。以2015年《立法法》修訂為節(jié)點，設區(qū)的市的人大及其常委會正式獲得地方立法權(quán)，進入“四權(quán)”兼?zhèn)涞男聲r代?，F(xiàn)結(jié)合我市地方立法工作實踐，嘗試對“更好發(fā)揮人大在地方立法中的主導作用”的一些經(jīng)驗做法進行梳理、分析、總結(jié)，旨在探索人大主導地方立法的有效途徑。

一、我國立法體制的演變

（一）行使地方立法權(quán)的背景

2015年3月15日修訂的《立法法》在全國范圍內(nèi)賦予了設區(qū)的市地方立法權(quán)。我國的立法體制由全國人大及其常委會和省人大及其常委會（較大的市人大及其常委會）兩級并立格局，演變?yōu)?/span>“全國人大及其常委會、省人大及其常委會（較大的市人大及其常委會）、設區(qū)的市人大及其常委會有限立法權(quán)”三足鼎立的局面。

按照修改后《立法法》第七十二條的規(guī)定，設區(qū)的市的人大及其常委會可以“對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。2015年11月26日，省十二屆人大常委會第十七次會議表決通過了《河南省人大常委會關(guān)于確定新鄉(xiāng)等七市人大及其常委會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定（草案）》，確定了我市開始制定地方性法規(guī)的時間。為保障立法工作的正常開展，2015年7月，正式設立了市人大常委會法制工作委員會（以下簡稱“法工委”）；2016年2月，市十二屆人大三次會議還成立了包括法制委員會在內(nèi)的9個專門委員會，我市正式開始行使地方立法權(quán)。

（二）行使地方立法的重要意義

習總書記提出“四個全面”戰(zhàn)略布局，“全面依法治國”是題中之義。立法是全面依法治國的基礎(chǔ)，要實現(xiàn)依法治國，基礎(chǔ)在地方，首要在強化立法，依據(jù)地方實際制定出臺有特色的地方性法規(guī)。依法賦予設區(qū)的市人大及其常委會地方立法權(quán)，是實現(xiàn)目標任務、落實決策部署的基本途徑和重要手段。正是本著重視立法，尤其是強化地方立法這一思路，立法法得以適時修改，我國立法體制發(fā)生重大調(diào)整，設區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，設區(qū)的市的人大及其常委會職權(quán)得到進一步健全，設區(qū)的市的人大及其常委會在地方立法中發(fā)揮主導作用的制度架構(gòu)基本形成。

第一，賦予設區(qū)的市人大及其常委會地方立法權(quán)，是貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，全面推進依法治國，保障憲法法律實施的重要舉措。是完善立法體制，健全人民代表大會制度，推進人大工作與時俱進的重要方面。是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

第二，賦予設區(qū)的市人大及其常委會地方立法權(quán)，是深化改革、激勵創(chuàng)新、擴大設區(qū)的市自主空間的體現(xiàn)。設區(qū)的市是改革創(chuàng)新較具活力的區(qū)域，也是推動全國性改革的重要引擎。隨著改革的不斷深入和城鎮(zhèn)化的不斷推進，設區(qū)的市面臨的經(jīng)濟社會發(fā)展的任務越來越重，規(guī)范性文件和政策具有一定的局限性，不能持續(xù)、有效地促進經(jīng)濟社會發(fā)展。賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)，能讓地方根據(jù)本地實際細化上位法的規(guī)定，而且可以遵循中央和省委關(guān)于全面深化改革的要求，通過地方立法積極調(diào)整社會關(guān)系，妥善解決本地區(qū)事務，著力推動改革創(chuàng)新，更好地釋放制度紅利。同時，對中央和省委擬推行的重大改革事項，也可以由地方在立法權(quán)限范圍內(nèi)先行立法，實現(xiàn)地方改革創(chuàng)新的于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進改革，并為國家立法提供寶貴的實踐經(jīng)驗。

（三）地方立法權(quán)需要由人大主導

受我國傳統(tǒng)權(quán)力觀念的影響，行政權(quán)與立法權(quán)曾長期處在難以明確界分的狀態(tài)，立法權(quán)曾長期被行政權(quán)所取代。尤其在法規(guī)案起草程序上，往往是由政府部門一家操刀，主導立法草案的起草環(huán)節(jié)。地方行政機關(guān)主導地方立法起草的優(yōu)勢：一是地方性法規(guī)多為行政管理事項，地方行政機關(guān)作為執(zhí)法者更了解執(zhí)法對象、更利于解決立法中的專業(yè)性、技術(shù)性問題；二是地方行政機關(guān)起草法規(guī)案具有資源優(yōu)勢。但這種立法模式之下，行政機關(guān)的部門利益傾向是其難以破除的弊病。

黨的十八屆四中全會《決定》提出，“健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。習近平總書記指出“加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法機關(guān)主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，健全起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，完善立法項目征集和論證制度”。

發(fā)揮人大在立法中的主導作用，是新形勢下加強和改進人大立法工作的一個重要著力點，也是充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用的必然要求。把人大主導立法工作寫進黨的重要文件，成為全黨共同遵循的基本原則，這是對中國特色社會主義法治建設的重要貢獻，也是黨為人大立法工作指明了方向。

二、我市人大常委會行使地方立法權(quán)的情況

（一）我市人大常委會行使地方立法權(quán)的主要做法

第一，建立了我市地方立法的基本工作制度、機制。

一是制定了我市立法工作流程。為了規(guī)范立法程序，根據(jù)《河南省地方立法條例》，結(jié)合我市實際情況，制定了《新鄉(xiāng)市人大及其常委會立法工作流程》，并經(jīng)市第十二屆人大常委會第38次主任會議審議通過。立法工作流程對立法準備、立法審議、報批和公布、地方性法規(guī)的完善、地方性法規(guī)的解釋等事項作了明確規(guī)定，奠定了我市地方立法工作程序的重要基礎(chǔ)。二是編印了《新鄉(xiāng)市立法工作資料選編》。起草了《新鄉(xiāng)市人民代表大會法制委員會工作職責》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會常務委員會法制工作委員會工作職責》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會常務委員會立法咨詢專家工作規(guī)則》等制度，于2016年6月29日經(jīng)新鄉(xiāng)市第十二屆人民代表大會常務委員會第38次主任會議通過后，將上述文件匯總成冊，編印《新鄉(xiāng)市立法工作資料選編》，為立法工作運轉(zhuǎn)提供了制度保障

第二，初步建立了與市政府法制辦等部門定期溝通的機制。一是構(gòu)建了立法工作溝通交流機制。積極聯(lián)系市政府法制辦等部門，建立了通過立法工作動員會、座談會等與市政府法制辦及市直相關(guān)部門溝通交流的工作機制。二是全程參與法規(guī)案的起草過程。法工委工作人員積極與起草部門溝通交流，通過召開立法起草工作座談會、協(xié)調(diào)會、通稿會等方式，全面主導法規(guī)案文本起草工作。三是建立了立法工作通訊錄。將市、縣兩級政府法制辦、市直各部門的聯(lián)系電話列入通訊錄，便利立法工作中的溝通交流。

第三，注重人大立法工作人員素質(zhì)的提高。

高度重視人大立法工作隊伍建設。首先，明確了法工委內(nèi)部各項工作制度。制定了法工委會議制度，學習制度，工作紀律規(guī)定，文件收發(fā)、傳閱和歸檔辦法等，確保工作委員會的各項工作有規(guī)可依、有序開展。同時，注重學習型團隊建設，全方位提升理論和工作水平。通過集體學習法律法規(guī)和立法知識，不斷提高隊伍理論修養(yǎng)，以組織外出考察、調(diào)研、培訓學習等方式，不斷強化隊伍立法工作能力，致力于將法工委隊伍打造成我市立法工作的中堅力量。

第四，重視立法咨詢專家等外部力量的引入。

積極籌劃組建立法咨詢專家隊伍，致力于將專家、學者等社會力量納入進來。為廣泛征集立法咨詢專家候選人，制定了《新鄉(xiāng)市人大常委會立法咨詢專家?guī)旖M建方案》，并印發(fā)市人大、市人民政府辦公室、市直有關(guān)部門、駐新高校、市委黨校、法學會、律師協(xié)會等部門。對征集到的121名立法咨詢專家候選人進行反復研究，擬定了《第一批立法咨詢專家名單》，并于2016年9月13日經(jīng)常委會第42次主任會議通過。首批立法咨詢專家人選涵蓋了法律、城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護和語言文字等方面的律師、駐新高校和市直各相關(guān)部門的專家學者共32人，能夠基本滿足立法工作的開展。

（二）我市地方立法工作的成效

第一，2016年市人大常委會堅持制度先行，建立了必要的規(guī)章制度。

2016年，先后出臺了《新鄉(xiāng)市人大及其常委會立法工作流程》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會法制委員會工作職責》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會常務委員會法制工作委員會工作職責》、《新鄉(xiāng)市人民代表大會常務委員會立法咨詢專家工作規(guī)則》等規(guī)章制度，機制，并匯總編入《新鄉(xiāng)市立法工作資料選編》。

第二，2017年啟動立法審議項目2項。

2017年的2項立法審議項目為《新鄉(xiāng)市中小學校幼兒園規(guī)劃建設條例》和《新鄉(xiāng)市城鎮(zhèn)園林綠化條例》。

其中，我市首部地方性法規(guī)《新鄉(xiāng)市中小學校幼兒園規(guī)劃建設條例》于2017年7月28日經(jīng)省十二屆人大常委會第三十次會議審查批準，并于9月1日起順利實施。該部法規(guī)旨在解決我市中小學校幼兒園規(guī)劃、用地保護和建設方面存在的問題，堅持了問題導向，體現(xiàn)了立法為民，彰顯了地方特色。

《新鄉(xiāng)市城鎮(zhèn)園林綠化條例（草案）》（以下簡稱“《條例（草案）》”）已于2017年6月28日經(jīng)市十二屆人大常委會第二十六次會議第一次審議。一審后，對《條例（草案）》進行了多次研究和修改，形成了《條例（草案）》（征求意見稿）。目前，《條例（草案）》（征求意見稿）已經(jīng)報送省人大常委會法工委征詢修改意見，并進一步修改，力爭年內(nèi)在市人大常委會第二次審議通過，報送省人大常委會審查批準。

第三，編制了2018年度地方立法計劃。

2018年度地方立法計劃（草案）于10月23日經(jīng)市十二屆人大常委會第五十六次主任會議研究通過，包括立法審議項目1項，立法調(diào)研項目2項。目前，我市2018年度地方立法計劃（通過稿）已呈送市委研究討論，待市委常委會最終確定后將報送省人大常委會。

（三）我市人大常委會主導地方立法存在的問題和原因

目前，在我市地方立法的立項階段，還存在立法建議項目主要依靠政府部門的問題。過度依靠政府部門提出立法建議項目，在政府部門報送的立法建議項目范圍以外，人大缺少其他備選項目來源，常常處于“等米下鍋”的被動狀況。

原因：一是人代會獲取有關(guān)立法的建議案有限，每年人代會上涉及立法的代表議案和建議少之又少，公開征集立法建議項目時收集的社會公眾反饋信息也往往不可用。即使有那么一兩件，或者缺乏立法的必要性、可行性條件，或者立法時機不成熟而無法采納；二是人大內(nèi)部工作機構(gòu)由于工作分工所致，加之年度工作較為繁忙，在精力上往往無暇顧及立法建議項目的提出；三是人大機關(guān)在立法專業(yè)人員力量和專項經(jīng)費保障上明顯不足。受以上這些因素制約，往往無法提出有價值的立法建議項目。

三、對于人大主導立法的新認識

結(jié)合我市人大常委會立法工作實踐和理論學習，對人大主導立法的途徑有了新認識。

第一，主導立法，就要堅持黨的領(lǐng)導，自覺將黨的領(lǐng)導貫徹立法權(quán)過程。人大在立法中的主導作用，是在黨的領(lǐng)導和支持下的主導作用，越是堅持黨的領(lǐng)導，就越能有效地發(fā)揮人大的主導作用，有效地進行立法溝通協(xié)調(diào)，有效地推動立法進程。

第二，主導立法，就要在源頭上把好立項關(guān)。法規(guī)立項是體現(xiàn)人大主導立法的關(guān)鍵所在，是立法決策的前提，決定著立法的價值取向和立法功能的有效發(fā)揮。在立法整個過程中，法規(guī)立項是立法工作的源頭。立項工作做得如何，關(guān)系立法質(zhì)量，是整個立法活動能否獲得成功的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

第三，主導立法，就要把握立法過程的主導權(quán)。人大主導立法，是黨的十八屆四中全會提出的明確要求，是落實依法治國方略的實際需要。立法工作實踐表明，人大主導立法，就是要站在立法一線，就是要敢于直面問題，敢于做出公正決斷，敢于“在矛盾的焦點上砍一刀”。人大要在立法起草、審議、評估等各環(huán)節(jié)，把握立法所涉及方向、重要內(nèi)容等方面的主導權(quán)，這是發(fā)揮人大在立法中主導作用的關(guān)鍵所在。

第四，主導立法，就要在提高立法質(zhì)量上下功夫。立高質(zhì)量的法是立法工作的最終目標，也是衡量立法工作的重要標準。同時，立法質(zhì)量還直接關(guān)系到法規(guī)的實施效果。提高立法質(zhì)量的根本途徑在于大力推進科學立法、民主立法。這就要求所立之法能夠尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，能夠為了人民、依靠人民。同時，要從關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，超前謀劃，提前介入；注重專家參與立法活動；切實加強各方溝通協(xié)調(diào)；建立健全起草、論證、協(xié)調(diào)、審議全過程主導等立法工作機制。

四、推進人大主導立法作用的工作建議

第一，堅持黨的領(lǐng)導，保障立法流程有效運轉(zhuǎn)。立法工作在程序上有嚴格要求，法規(guī)案草案的起草等環(huán)節(jié)離不開政府相關(guān)部門的參與。立法程序一旦啟動就需要相關(guān)部門積極協(xié)作配合，要保障立法流程及時有效推進，就需要黨委的重視和支持。尤其在協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門起草或者提交法規(guī)案草案的過程中，要協(xié)調(diào)督促責任部門按時高質(zhì)量完成工作任務，更離不開市委、市人大黨組的重視和大力支持。

第二，做好立法制度建設，探索促進立法工作的新方式。首先，要做好立法制度機制的頂層設計，而不能僅局限于具體的立法實務工作。立法制度建設是地方立法工作的重要基礎(chǔ)，只有做到基礎(chǔ)扎實才能確保各項工作穩(wěn)步推進。目前，我市立法草案起草、審議制度、立法調(diào)研評估機制、立法咨詢專家?guī)熘贫鹊然A(chǔ)性工作制度、機制已確立。今后要學習借鑒各地的新做法，不斷健全、完善各項制度。如目前正在探索設立“立法聯(lián)系點”，作為開展調(diào)研、了解基層立法需求、以及征詢?nèi)罕妼τ诹⒎ǔ晒庖姾徒ㄗh的可靠平臺，設立基層立法聯(lián)系點很有必要。此外，還要進一步完善立法審議制度等工作機制，以制度優(yōu)化有效推進地方立法工作科學化、民主化水平。

第三，抓好立法工作中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點事項。

一是立法項目要合理選定。在確定立法項目這一環(huán)節(jié)，關(guān)鍵要明確地方立法是為行政管理行為立規(guī)矩，本質(zhì)是以立法約束行政部門的公權(quán)力、維護社會公眾的私權(quán)利。這就要求人大立法把好立項關(guān)口，在了解社情民生、聽取社會輿論意見的同時，也不能忽視政府部門在立法中的重要地位，既要立法為民，還要貼近行政管理的實際，加強與政府相關(guān)部門溝通交流，而不能閉門造車、立沒有需求的或不具有執(zhí)行可能性的法。

二是立法調(diào)研要扎實開展。在立法工作中，立法調(diào)研是關(guān)鍵一環(huán)?？茖W立法、民主立法等立法原則的達成，都植根于扎實有效的立法調(diào)研活動。要認真做好對我市實際情況的調(diào)研，聚焦與社會民生相關(guān)的熱點難點問題，合理確定本地市的立法項目規(guī)劃，全面評估立法工作中的難點問題，為今后制定出有地方特色、可操作性強、能解決問題的地方性法規(guī)做足功課。

三是法規(guī)起草和審議工作要做早做好。法規(guī)起草的質(zhì)量高低關(guān)乎立法工作的成敗。實踐中，法規(guī)初稿的起草工作多由政府相關(guān)部門負責，法工委要把工作重心前移，盡早介入法規(guī)起草，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法規(guī)的審議工作，以避免因?qū)Ψㄒ?guī)草案一審重視不夠、把關(guān)不嚴而造成二審時出現(xiàn)草案文本大量修改的被動局面。