關于加強縣級人大監(jiān)督工作的調查和思考

王生群

監(jiān)督權是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的重要職權。加強人大監(jiān)督，是全面貫徹依法治國、建設社會主義法治國家的必然要求，也是健全人民代表大會制度、發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容。中央、省委關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設意見的相關文件下發(fā)以來，全省縣級人大認真貫徹文件精神，不斷加強監(jiān)督工作，形成了較為科學的權力運行制約和監(jiān)督體系。但在新形勢下如何進一步改進監(jiān)督方式，完善監(jiān)督程序，拓寬監(jiān)督渠道，提高監(jiān)督水平，仍是地方人大工作者需要不斷思考和研究的一個重要課題。

一、縣級人大監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

（一）調查研究十分重視，監(jiān)督基礎不夠扎實

“沒有調查，就沒有發(fā)言權”，毛澤東這句名言，充分說明了調查的重要性。調查研究是“謀事之基，成事之道”，是人大及其常委會行使職權的工作基礎，也是人大工作者的基本功。張德江委員長指出：“忽視調查研究或者調查研究浮在面上，很可能導致立法工作脫離實際情況，脫離社會發(fā)展需要，最終的結果，只能是法律不管用，使法律失去尊嚴和權威”。調研工作的水平和質量高低，直接關系到人大常委會監(jiān)督實效。首先，人大常委會依法行使監(jiān)督權，必須有賴于事前事中的客觀、全面、系統(tǒng)，深入的調查研究，獲得一手材料，才能做到有的放矢，對癥下藥。其次，多數(shù)常委會組成人員，不直接從事行政、司法工作，只有開展調查研究，才能獲取更全面、真實的信息，對“一府兩院”的工作提出針對性意見和建議。再次，人大常委會主要是通過會議形式集體行使職權，只有通過調查研究，才能提煉出正確的觀點、達成共識。

當前，縣級人大普遍重視調查研究工作。一是堅持少而精的原則，每年篩選確定若干調研課題；二是開展調查研究前，由人大相關專門委員會和常委會辦事機構制作方案，明確調查研究目的、時間、人員、內容、方式等，杜絕隨意性和盲目性；三是開展調查研究，原則上由常委會領導帶隊，以常委會組成人員為主，邀請一定數(shù)量的基層人大代表參加，必要時邀請有關部門負責人、專家學者、群眾代表參加。

調查研究工作中，還不同程度的存在著以下問題：一是時間過于集中，而且不夠充分。每次的專項調研只安排一到二天，甚至半天；二是手段不夠多。調查時，被調研單位陪同的多，單獨行動的少；聽取匯報多，運用問卷調查、隨機抽樣、數(shù)據(jù)分析、網(wǎng)上調查等方式方法少；三是范圍比較窄。到職能部門開會多、深入基層了解群眾少；面上調查多、點上調查少；“盆景”點看的多，一般點看的少。這些現(xiàn)象，一定程度上影響了人大常委會調研的效果。

（二）會議審議更加規(guī)范，監(jiān)督實效急需加強

監(jiān)督法第四條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權。”會議審議是人大常委會集體行使監(jiān)督職權的主要方法，也是加強監(jiān)督實效的中心環(huán)節(jié)，會議審議質量的高低直接影響監(jiān)督實效。

為做好會議審議工作，縣級人大著重做了以下工作：做好審議前的準備。提前將會議相關報告材料分發(fā)到組成人員手中，讓他們事先審閱，做好會議審議的發(fā)言準備。安排一定的審議時間。與會人員圍繞審議議題，發(fā)表意見，把問題議深議透，避免匆促收題，草率表決。改變單一的集中審議的形式。采取分組審議與集中審議、組成人員審議與列席人員發(fā)表意見等相結合的形式，做到把審議議題的情況議透、問題議準。增強審議的法律效力。常委會組成人員通過電子表決器對審議議題進行表決，并根據(jù)實際情況，適時作出相應的決議，避免議而不決、審而無果的狀況，增強審議結果的權威性和法律效力。

會議審議存在問題主要有：一是議題多，會期短?？h級人大常委會召開常委會會議的會期通常是半天或一天，議題大多都有二個以上，由于議題多，時間緊，聽取報告后審議時間不多，相當部分委員只是“聽眾”的角色，降低了審議質量。二是部分常委會組成人員對所審的議題缺乏必要的專業(yè)知識，加上對審議內容缺乏了解，審議時心中無數(shù)，難以作出有針對性、有深度的審議發(fā)言。三是常委會會議的透明度、公民參與度不夠，影響了審議效果。

（三）監(jiān)督方式較為靈活，監(jiān)督力度仍需強化

目前，縣級人大都能按照監(jiān)督法明確的七種監(jiān)督方式（聽取審議“一府兩院”專項工作報告、審查和批準決算和對實施計劃和預算工作實施監(jiān)督、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、審議和決定撤職案），運用聽取工作匯報、開展調查、視察、執(zhí)法檢查和工作評議等多種形式，加強對“一府兩院”的監(jiān)督，有效地促進了“一府兩院”依法行政、公正司法。

縣級人大監(jiān)督力度總體仍然偏弱。一是質詢和詢問、特定問題調查、撤職案的審議和決定，在實際工作中運用偏少。二是開展的工作述職和評議等活動，存在著“有過程，沒結果”“雷聲大，雨點小”等現(xiàn)象。三是審議意見的督辦落實有難度。“一府兩院”不主動報告整改落實情況，“審議時認認真真，落實時不見下文”的現(xiàn)象仍然存在。

（四）人員結構日趨合理，監(jiān)督能力亟待提高

科學、合理、穩(wěn)定的組成人員構成，是地方國家權力機關高效運轉的重要保證，也是更好地發(fā)揮常委會組成人員的先決條件。目前，各級黨組織都十分重視人大常委會的建設，反復強調人大及其常委會不是“二線”，是一線班子，縣級人大常委會組成人員結構日趨合理。以衛(wèi)輝市人大常委會為例，十四屆人大共有縣級人大代表203人，縣級人大常委會組成人員32人，其中專職組成人員21人，占總數(shù)的65.6%。十四屆人民代表大會下設法制委員會、財政經(jīng)濟預算委員會、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和環(huán)境保護委員會等3個專門委員會，人大常委會下設選工委、城工委、內司工委、教工委、財工委、農工委等6個工作機構和辦公室、人事科、信訪科等3個辦事機構。

制約縣級人大監(jiān)督能力提升的因素有：思想認識有偏差。人大常委會個別組成人員由于對人大的地位、性質、作用認識不夠深刻，在開展監(jiān)督工作時瞻前顧后，畏手畏腳，缺乏勇氣和膽量，不敢開展深層次問題的監(jiān)督；有的組成人員認為“到人大工作就退居二線”了，抱著“站好最后一班崗”的心態(tài)，懷著“多一事不如少一事”的心理，求穩(wěn)怕亂，一味應付。自身建設不過硬。縣級人大常委會班子成員不少是從黨委、政府領導轉崗位過來的，盡管資歷深、經(jīng)驗多，但由于平時的公務比較繁忙，很難在短期內熟悉和精通人大工作；常委會專職人員由于受結構限制，多數(shù)專業(yè)素質不是很高，難以適應專業(yè)性較強領域的監(jiān)督；而常委會兼職組成人員受工作精力和自身利益的影響，對人大業(yè)務知識學習不夠，鉆研不精，開展監(jiān)督工作底氣不足。代表作用發(fā)揮不充分。由于代表行業(yè)不同、居住分散，經(jīng)常性地組織集中視察和開展小組活動存在著一定困難，深入基層、深入群眾進行實地調查研究不夠，不能掌握大量的第一手資料，導致審議發(fā)言不能有的放矢，開展監(jiān)督工作不能得心應手。

二、加強縣級人大監(jiān)督工作的幾點建議

2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監(jiān)督。今年3月8日，在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上，張德江委員長表示，全國人大及其常委會監(jiān)督“一府兩院”的工作和憲法法律的實施，是人民代表大會制度的內在要求和制度安排，體現(xiàn)了國家一切權力屬于人民的憲法原則。筆者認為，縣級人大貫徹落實好習近平總書記和張德江委員長的講話精神，要充分認識地方人大監(jiān)督工作的重要性，從六個方面練好基本功。

（一）提高自身素質，樂于監(jiān)督，防“松”

牢固樹立三個觀念。一是黨的觀念。人大在開展監(jiān)督工作時，要緊緊圍繞、服從、服務于黨委的中心工作，認真行使監(jiān)督權，做到事前向黨委請示，事后向黨委匯報，使人大監(jiān)督工作的重心和黨委的部署同向，與政府工作同步。二是法制觀念。人大的職權是憲法和法律賦予的，只有堅持依法辦事，才能使人大工作真正代表人民的利益和要求，體現(xiàn)人民當家作主的民主權利。三是群眾觀念。要深入群眾，依靠群眾，及時了解實際情況，傾聽群眾要求呼聲，做到人大的監(jiān)督與群眾意愿同心。

努力實現(xiàn)三個加強。一是加強人員學習。有計劃地組織常委會組成人員和人大代表加強政治、經(jīng)濟、法律、科技等知識的學習，深入鉆研地方組織法、監(jiān)督法、選舉法等相關法律知識，不斷提高自身政治理論和業(yè)務水平。二是加強作風建設。在人大代表和人大工作者中積極開展“優(yōu)秀代表”“優(yōu)秀人大工作者”以及“十佳建議”等評比活動，充分發(fā)揮代表的模范帶頭、橋梁紐帶、建言獻策作用。三是加強隊伍建設。進一步擴大干部來源，加強干部交流，大膽提拔重用年青干部，真正使人大機關干部“動起來、活起來”。

（二）深入調查研究，敢于監(jiān)督，防“軟”

調研目標緊扣“一條主線”。要緊緊圍繞貫徹市委的重要決策部署、促進政府中心工作這條主線，選擇人大代表和社會普遍關注的熱點難點問題，進行調研。突出抓大事、議大事，做到精而準，突出重點。

調研時間保證充分。科學設計年度監(jiān)督工作計劃，統(tǒng)籌兼顧，組成相關調研組，針對相關議題、細化目標、分階段開展調研活動。這樣不但能保證有充足的調研時間，還能從動態(tài)上了解“一府兩院”開展相關工作的情況和社會的焦點問題以及人民群眾反映的熱點難點問題。同時，使調研組在調研的時間和日程的安排上更加主動、更加靈活。

調研方法探索創(chuàng)新。要以實事求是、嚴肅認真的態(tài)度，深入基層、深入一線、深入群眾、深入實際，采取實地查看、聽取匯報、問卷調查、網(wǎng)上調查、跟蹤調查、明查暗訪等靈活多樣的方法開展調研。在深入調研的過程中，既要看典型，也要看一般；既要聽領導講，更要聽群眾說；既要明查，還要暗訪。通過調研，找準問題，實實在在地加以解決。

（三）突出工作重點，勇于監(jiān)督，防“縮”

突出監(jiān)督重點內容。縣級人大要重點監(jiān)督三方面內容：預算監(jiān)督、以民生為重點的社會建設監(jiān)督和法律監(jiān)督。預算監(jiān)督是人大監(jiān)督最重要的工作。要按照《監(jiān)督法》要求，切實做好政府全口徑財政預算監(jiān)督工作，推動政府理財思路的轉變和工作水平的提高。以民生為重點的社會建設事關群眾切身利益，要在推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時，推動民生問題的解決?？h級人大要重點圍繞新頒布與新修訂的法律法規(guī)、與群眾生活密切相關的法律法規(guī)以及規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)開展執(zhí)法檢查監(jiān)督，確保法律的有效實施。

拓展深化監(jiān)督內容。對一些重點監(jiān)督內容，尤其是實踐中反復出現(xiàn)的問題如食品安全、市容管理等，要連續(xù)性開展監(jiān)督，一抓到底，確保成效。對重大的突發(fā)事件處置，要及時納入人大監(jiān)督范圍，切實維護國家和民眾的利益。要加大對被任命干部的監(jiān)督力度，積極探索被任命干部的有效監(jiān)督形式，促使對事監(jiān)督與對人監(jiān)督有機結合起來。

強化實質性監(jiān)督。在具體開展監(jiān)督中，對被監(jiān)督對象，既有整體上正確評價工作成效，更要少肯定成績，重在批評建議，克服“多種花，少栽刺”心理，積極幫助其解決實際問題。

（四）改進工作方式，勤于監(jiān)督，防“懶”

聽取專項工作報告與執(zhí)法檢查相結合。對各個途徑反映的關系經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾切身利益的帶有普遍性的重要問題，綜合運用聽取專項工作報告、組織執(zhí)法檢查等手段，既聽取“一府兩院”的專項工作報告，又進行執(zhí)法檢查，兩者互融互補，使監(jiān)督工作在深度和廣度上取得更佳效果。

單項監(jiān)督與全面綜合監(jiān)督相結合。可以利用“以點聚面，綜合發(fā)力”的辦法，在開展單項監(jiān)督的基礎上，把互有內在聯(lián)系的若干問題集中起來，再進行全面的綜合監(jiān)督；也可以采取“分面為點，重點突破”的方式，在對整體性工作進行監(jiān)督的基礎上，選擇一些具體事項組織專項調查，提出切實可行，且具有較強指導性和操作性的監(jiān)督建議，提高人大監(jiān)督的實效性。

一次監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督相結合。對于“一府兩院”工作中的薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實中存在的一些“老大難”問題，不要僅限于聽一次工作報告（匯報）、提幾點審議意見，而是要經(jīng)常抓、持續(xù)抓、反復抓。每召開一次會議、聽取一次工作報告（匯報）、開展一次調查視察，都要針對工作中發(fā)現(xiàn)問題，提出監(jiān)督建議，形成審議意見或交辦函，交由“一府兩院”及其相關部門限期整改。

（五）強化后期跟蹤，嚴于監(jiān)督，防“虛”

抓時效。對辦理機關落實審議意見的情況進行檢查并提出意見，督促按規(guī)定時限抓好落實，并定期向主任會議匯報督辦進度。辦理機關未在審議意見規(guī)定的期限內辦理完畢且未書面說明原因的，由人大辦室發(fā)出督辦通知書，責成辦理機關說明情況，限期辦理。

抓重點。圍繞審議意見中指出的重點問題，對照辦理情況報告，有的放矢地進行檢查。特別是對重點意見和涉及的熱點、難點問題以及事關人民群眾根本利益的事項，要進行重點督辦。必要時，主任會議可適時決定進行二次審議。

抓落實。依據(jù)前期調研掌握的情況，對辦理情況進行具體分析。已經(jīng)辦理完畢的，分析其措施是否切實可行，辦理結果是否達到審議意見的要求；有條件辦理而未認真辦理的，發(fā)回重新辦理；因條件不具備，短期內難以辦理落實的，要求做好基礎性工作，待條件成熟時再辦。

抓問責。對于辦理機關未按要求認真辦理審議意見的，應適時運用詢問、質詢、特定問題調查等剛性監(jiān)督形式，確保審議意見落到實處。

（六）講究工作技巧，善于監(jiān)督，防“偏”

人大開展監(jiān)督在時機上要得當，既不能太早，也不能太遲。監(jiān)督太早，事倍功半，“吃累不討好”，監(jiān)督太遲，失位不作為，社會不滿意。如果黨委還沒有足夠重視，且政府還沒有推行的工作，人大最好不要進行監(jiān)督。只有當形勢發(fā)展非常緊迫或黨委十分重視，政府及有關部門有了一定認識時，或者當政府重點工作出現(xiàn)瓶頸，需要群策群力、強化推進的時候，此時適時跟進監(jiān)督，往往效果十分明顯。