關(guān)于“多規(guī)合一”試點運行情況的調(diào)查與思考

盧一中　王善樂

近年來，特別是2014年國家四部委聯(lián)合發(fā)文開展“多規(guī)合一”試點工作以來，國家和地方都一直在積極探索嘗試推進多種規(guī)劃相互融合?！岸嘁?guī)合一”不僅僅是“規(guī)劃工程”，更是一次“改革工程”，是統(tǒng)籌發(fā)展的合一，是綜合改革的合一。本文擬通過對試點工作進行梳理，探究存在的突出問題和未來發(fā)展方向，為推動該項工作提供些許意見。

一、“多規(guī)合一”試點由來

規(guī)劃是“對未來的一種謀劃、安排、部署或展望”。我國現(xiàn)行的規(guī)劃種類和內(nèi)容繁雜，有國家層級和地方層級的規(guī)劃，有出自不同職能部門的規(guī)劃，還有不同行業(yè)的規(guī)劃，僅由政府出臺的各類規(guī)劃就高達80多種，屬于法定規(guī)劃的大概為20多種。其中，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃是現(xiàn)階段影響力最大的三種法定規(guī)劃。但由于規(guī)劃主體、技術(shù)標準、編制辦法、實施手段和監(jiān)督機制不同，以及各部門規(guī)劃期限、規(guī)劃目標的差異，致使各規(guī)劃中涉及空間資源利用的內(nèi)容不協(xié)調(diào)、表述方式不一致、相互銜接差，造成的直接結(jié)果就是規(guī)劃無法得到有效實施，失去了統(tǒng)籌空間、優(yōu)化開發(fā)和保護耕地的作用，甚至相互矛盾等問題經(jīng)常出現(xiàn)，導(dǎo)致開發(fā)管理混亂、建設(shè)成本增加，嚴重削弱了規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性，往往成為沖擊城市整體形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)的突出因素，由此可見，多種規(guī)劃的“各自分立”和“天然缺陷”已遠遠不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

從黨的十八大、十八屆三中全會到2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議和2014年中央經(jīng)濟工作會議，國家開始了對規(guī)劃改革的重視和研究。習(xí)近平總書記指出要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線，“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃（2014—2020）》提出推動“多規(guī)合一”，隨后國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住房與城市建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文，開展“多規(guī)合一”試點工作，獲嘉縣被列為全國28個“多規(guī)合一”試點市縣之一。

二、獲嘉縣域基本情況

獲嘉縣地處河南省北部，位于東經(jīng)113°39′42″—113°44′20″，北緯35°9′34″—35°15′37″。獲嘉北依太行，南臨黃河，距省會鄭州50公里，東距新鄉(xiāng)市15公里，西鄰焦作30公里；京廣鐵路、石太鐵路、濟東高速和省道S230、S308穿境而過，是連接新鄉(xiāng)、焦作的必經(jīng)地帶，也是晉煤外運、南太行旅游的重要通道，還是中原經(jīng)濟區(qū)新、焦、濟產(chǎn)業(yè)帶上的節(jié)點城市?？h域面積473平方公里，轄8鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，219個行政村，43萬人。

獲嘉縣地勢平坦，南北環(huán)山，內(nèi)居平川，海拔在74.2-87.5米。屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候，年均氣溫14.6℃，年無霜期221.2天，年均降雨量557.2毫米，年均降雪日14.1天，年均日照2058.4小時。主要礦產(chǎn)資源有石灰石、鐵礦、鋁土和煤等。

縣城規(guī)劃面積24平方公里，建成區(qū)12平方公里，常住人口10萬，是著名的建筑之鄉(xiāng)、花木之鄉(xiāng)、乒乓之鄉(xiāng)。有1個省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和一個專業(yè)園區(qū)，工業(yè)形成了以現(xiàn)代化工、精密機械加工、精細化工、農(nóng)業(yè)裝備制造、新能源及電力電池、家居服裝等為支撐的產(chǎn)業(yè)體系；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以花木、蔬菜、中藥材等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，無公害蔬菜達1.3萬畝，花木、中藥材等經(jīng)濟作物種植面積突破4.85萬畝。牛存欄5677頭，豬存欄19813頭，羊存欄31270只，家禽存欄3657373只。2015年全縣地區(qū)生產(chǎn)總值完成96.03億元，同比增長8.5%；公共財政預(yù)算收入完成4.08億元，同比增長10.2%；規(guī)模以上工業(yè)增加值完成47.9億元，同比增長12.4%；固定資產(chǎn)投資完成88.8億元，同比增長9.3%；社會消費品零售總額完成36.07億元，同比增長12%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入完成18330元，同比增長9%；農(nóng)村居民人居可支配收入完成11886元，同比增長8%。

獲嘉縣經(jīng)濟總量小，發(fā)展空間小，環(huán)境容量小，人口總數(shù)少，開展“多規(guī)合一”工作具有迫切的現(xiàn)實需要，也是推進城市科學(xué)發(fā)展的必由之路。

三、“多規(guī)合一”規(guī)劃編制的主要內(nèi)容

作為河南省唯一的試點縣，獲嘉縣委、縣政府高度重視，成立了縣主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《獲嘉縣“多規(guī)合一”工作實施方案》，多次參加國家發(fā)改委、環(huán)保部召開的“多規(guī)合一”工作座談會，聘請北京清控人居環(huán)境研究院負責(zé)“多規(guī)合一”試點相關(guān)規(guī)劃編制工作。在多規(guī)融合工作中主要做了以下嘗試：

對規(guī)劃范圍及期限做了界定。規(guī)劃范圍包括獲嘉縣行政轄區(qū)范圍及新鄉(xiāng)市西工區(qū)，總面積469.88平方公里；規(guī)劃期限為2015—2030年，其中，規(guī)劃基準年為2014年，近期為2015年—2020年，遠期為2021年—2030年。對規(guī)劃總體目標做了明確?！岸嘁?guī)合一”發(fā)展總體規(guī)劃，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，實現(xiàn)多個規(guī)劃在空間布局、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展結(jié)構(gòu)和環(huán)境準入等方面的協(xié)調(diào)一致，最終形成獲嘉縣發(fā)展的“一本規(guī)劃”和“一張藍圖”，指導(dǎo)各項規(guī)劃的開展。對規(guī)劃指標做了整合。以全縣資源稟賦為基礎(chǔ)，以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量有所改善并逐步良好為前提，統(tǒng)籌全縣經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、產(chǎn)業(yè)提升、城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)的需求，整合已有規(guī)劃對區(qū)域發(fā)展的指標控制要求，合理確定獲嘉社會經(jīng)濟發(fā)展、資源利用效率、城市開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃指標體系。對規(guī)劃技術(shù)路線做了劃定。獲嘉“多規(guī)合一”發(fā)展總體規(guī)劃分三步開展：首先，分析區(qū)域基礎(chǔ)條件擬定實施策略；其次，對獲嘉縣資源、環(huán)境、發(fā)展?jié)摿M行綜合判斷，確定發(fā)展規(guī)模、發(fā)展結(jié)構(gòu)、發(fā)展重點；第三，基于綜合判斷結(jié)果，開展“多規(guī)合一”發(fā)展空間規(guī)劃，確定獲嘉縣發(fā)展藍圖，統(tǒng)籌獲嘉縣城鎮(zhèn)、農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施全面發(fā)展。對規(guī)劃實施策略做了優(yōu)化。一是用地分類統(tǒng)一策略。根據(jù)《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程TD/T1024—2010》和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準GB20137—2011》，結(jié)合獲嘉縣用地空間開發(fā)實際情況，綜合考慮“多規(guī)合一”發(fā)展總體規(guī)劃的戰(zhàn)略統(tǒng)籌性和可實施性，本次規(guī)劃將土地利用分類劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地三大類，并協(xié)調(diào)國土和規(guī)劃用地分類進行小類劃分。二是工作平臺構(gòu)建策略。獲嘉縣“多規(guī)合一”發(fā)展總體規(guī)劃以國土地開發(fā)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以土地利用規(guī)劃和總體規(guī)劃等規(guī)劃做為主要規(guī)劃梳理對象，建立工作數(shù)據(jù)平臺。利用全縣土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)疊加區(qū)域最新遙感影像作為工作底圖。整合土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)，拼合獲嘉縣總體規(guī)劃、重點片區(qū)控制性詳細規(guī)劃、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃用地方案，作為城市發(fā)展空間、生態(tài)保護空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間判讀的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。應(yīng)用ArcGIS整合現(xiàn)狀和規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，以工作底圖為基準，統(tǒng)一數(shù)據(jù)投影坐標，構(gòu)建獲嘉縣“多規(guī)合一”工作平臺。三是規(guī)劃差異協(xié)調(diào)策略。對于現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)空間布局與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃建設(shè)用地布局的差異，在充分論證現(xiàn)狀空間發(fā)展合理性基礎(chǔ)上，若現(xiàn)狀空間布局對生態(tài)紅線保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)有侵占，同時侵占面積較大，對區(qū)域糧食生產(chǎn)和生態(tài)安全構(gòu)成威脅，應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃的要求恢復(fù)原有用地性質(zhì)；若未造成實施侵占或侵占面積較小，同時已有項目承載了推動區(qū)域社會經(jīng)濟重要任務(wù)，應(yīng)通過“多規(guī)合一”發(fā)展總體規(guī)劃協(xié)調(diào)用地布局。對規(guī)劃建設(shè)用地認定不同的差異，以尊重合法建設(shè)用地為原則，結(jié)合用地統(tǒng)一分類策略進行差異的處理，確定用地布局；建設(shè)用地圖斑邊界差異造成微小差異，在規(guī)劃的編制過程中以土地利用規(guī)劃為基準，結(jié)合項目實際需要統(tǒng)一調(diào)整；對于土地利用總規(guī)劃建設(shè)用地空間布局和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃建設(shè)項目用地安排不同，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、其他規(guī)劃重大項目與建設(shè)用地布局所產(chǎn)生的差異，以全縣資源環(huán)境承載能力分析結(jié)果為基礎(chǔ)，經(jīng)相關(guān)部門討論研究，協(xié)調(diào)建設(shè)用地空間布局，合理調(diào)整圖斑差異，為未來發(fā)展預(yù)留彈性空間?，F(xiàn)在《獲嘉縣發(fā)展總體規(guī)劃（2015-2030）》已經(jīng)完成并送至環(huán)保部等待國務(wù)院批復(fù)。

四、“多規(guī)合一”在運行過程中存在的問題

習(xí)近平總書記多次指出，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。作為全國“多規(guī)合一”試點之一，結(jié)合各地試點工作情況，目前，在推進“多規(guī)合一”試點工作中存在和需要解決的主要問題有：

（一）各規(guī)劃編制基期技術(shù)標準未統(tǒng)一，影響有效融合。

各規(guī)劃編制基期不一致，規(guī)劃期限相差較大?！岸嘁?guī)合一”發(fā)展總體規(guī)劃基期為2014年，規(guī)劃期限為15年；城鎮(zhèn)總體規(guī)劃以2011年為基期，規(guī)劃期限為20年；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以2015年為基期，規(guī)劃期限為5年；土地利用總體規(guī)劃以2009年為基期，規(guī)劃期限為10年。由于各規(guī)劃基期不同，起點數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以在短期內(nèi)實現(xiàn)各規(guī)劃之間的有效融合。

技術(shù)標準各異，不便于統(tǒng)一，表現(xiàn)在：一是坐標體系不同。土地利用總體規(guī)劃采用西安80坐標系統(tǒng)，城市規(guī)劃采用地方坐標系統(tǒng)。二是分類標準不同。土地利用總體規(guī)劃采用《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》，包括3大類10中類29小類；城市規(guī)劃采用《城市用地分類與規(guī)劃用地標準》，包括10大類46中類73小類。

（二）各規(guī)劃建設(shè)項目缺乏關(guān)聯(lián)機制，影響有效實施。

近年來，國家實施了土地整理、“小農(nóng)水”、糧食千億斤等一系列涉農(nóng)惠農(nóng)項目，但由于各項目之間缺少統(tǒng)一規(guī)劃，項目實施部門各自為戰(zhàn)，分散實施，缺乏關(guān)聯(lián)機制，導(dǎo)致涉農(nóng)項目難以發(fā)揮應(yīng)有作用。例如在土地整理項目實施過程中，國土部門作為項目責(zé)任單位未與電力部門進行有效銜接，施工方建設(shè)標準（如項目配備的電盤等配套設(shè)備）、原材料質(zhì)量等，均未達到電力部門驗收標準，電力部門不予認可，部分變壓器無法接通電路，影響群眾農(nóng)業(yè)澆灌。據(jù)調(diào)查，全縣各項目區(qū)共有井灌變壓器127臺，其中78臺變壓器建成后因協(xié)調(diào)電路問題暫時無法使用。

（三）用地指標分配機制僵化，影響三大空間優(yōu)化。

縣域國土資源劃分為“城鎮(zhèn)村建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護空間”三大空間?，F(xiàn)行土地利用規(guī)劃編制較早，分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地指規(guī)模不能準確反映獲嘉目前發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求，建設(shè)用地指標分配流轉(zhuǎn)僵化，影響三大空間劃定落實。比如全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的建設(shè)用地總規(guī)模為3826.06公頃，已經(jīng)遠超《獲嘉縣土地利用總體規(guī)劃（2010—2020）》中對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模用地總量1329.15公頃的控制，指標突破明顯。

（四）統(tǒng)一信息聯(lián)動管理平臺缺失，影響資源共享共用。

“多規(guī)合一”工作涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多個部門，缺少統(tǒng)一的業(yè)務(wù)基期數(shù)據(jù)和規(guī)范規(guī)程標準，缺乏統(tǒng)一信息聯(lián)動管理平臺，在建設(shè)項目信息、規(guī)劃信息、國土資源管理等信息難以實現(xiàn)共享共用。

（五）具體的改革路徑尚未明確，實施路徑需要探索。

中央提出“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革”的改革目標，但并沒有形成具體明晰的改革路徑?！岸嘁?guī)合一”工作目前仍在探索階段，各地實際情況差異較大，具體“怎么合”、“合什么”、“誰來合”等諸多問題都是實施過程中要面對和解決的首要問題，中央層面目前階段沒有也很難統(tǒng)一實施路徑?！岸嘁?guī)合一”各試點都是在尋找摸索之中，具體的實施路徑可能會各不相同，甚至于差別較大。

五、推進“多規(guī)合一”的幾點建議

無論從“適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市規(guī)劃科學(xué)性，加強空間開發(fā)管制，健全規(guī)劃管理體制機制”的中央戰(zhàn)略部署來看，還是從“各種規(guī)劃相互打架，難以實施”的城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需求來看，“多規(guī)合一”不僅僅是多種規(guī)劃疊加在一起的“一種規(guī)劃”，更是一項規(guī)劃協(xié)調(diào)體制機制的“改革工程”，其工作核心是按照城市空間規(guī)劃戰(zhàn)略來解決整合各類規(guī)劃的空間沖突，其根本目的是實現(xiàn)空間發(fā)展和空間治理轉(zhuǎn)型。

（一）加強頂層設(shè)計，使規(guī)劃編制力量聯(lián)合起來

“多規(guī)合一”既涉及發(fā)展改革、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通等多部門的橫向協(xié)同，又關(guān)系到與各部委、政府各部門的縱向貫通。不同部門之間的利益分割和權(quán)力范圍是“多規(guī)合一”的最大障礙，也就是說體制是“多規(guī)合一”最大制約因素。因此，為解決這個問題必須進行體制改革，加強頂層設(shè)計，成立更高一級的聯(lián)合組織。如果缺乏頂層戰(zhàn)略引導(dǎo)，規(guī)劃整合的工作難度非常大，而且“合一”的結(jié)果是否符合城市發(fā)展戰(zhàn)略要求難以保證，容易出現(xiàn)為“合一”而盲目妥協(xié)等問題。頂層設(shè)計就是要做到總攬全局、協(xié)調(diào)各方。既要加強規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標準體系、規(guī)劃法律、規(guī)劃協(xié)調(diào)機制等方面的制度和方法創(chuàng)新，又要統(tǒng)一安排規(guī)劃目標、規(guī)劃期限、規(guī)劃技術(shù)標準等問題，還要領(lǐng)導(dǎo)親自主抓，上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進，以確保城市發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性與有效性。

（二）綜合考量規(guī)劃要素，使規(guī)劃內(nèi)容融合起來

多規(guī)合一涉及經(jīng)濟社會發(fā)展目標的確定、空間地域的安排、土地資源的保障、環(huán)境容量的控制等諸多要素，要實現(xiàn)“多規(guī)”的合一協(xié)同，關(guān)鍵不僅僅是土地資源的空間協(xié)調(diào)，而是各類的設(shè)施和政策要素在空間上的統(tǒng)籌落實。開展“多規(guī)合一”要按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會管理等方面的發(fā)展方向與布局重點。首先，要突出以人為本的理念，要以人口增長數(shù)據(jù)作為規(guī)劃基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計測算，2020年獲嘉縣人口將達到45.41萬人，平均增長率為0.7%，縣城人口12.84萬人，“十三五”期間年均增長率為4%，城鎮(zhèn)化率為50%。其次，要服務(wù)于獲嘉縣確定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)支撐作為產(chǎn)城融合發(fā)展的依托。其三，要把縣域面積小、環(huán)境容量小作為規(guī)劃不可逾越的環(huán)境紅線。

（三）調(diào)整規(guī)劃期限及技術(shù)，使標準統(tǒng)一起來

考慮到未來不確定性以及中長期用地分類不宜過細，建議城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等均以五年為期限，與五年發(fā)展綱要期限對應(yīng)，著重編制近期建設(shè)范圍和用途管制，五年后的其他規(guī)劃建設(shè)區(qū)域為彈性區(qū)域，按照與發(fā)展規(guī)劃同步五年滾動規(guī)劃要求，分區(qū)分步推進中長期框架的細化和落實。

（四）創(chuàng)新規(guī)劃技術(shù)方法，使規(guī)劃更加科學(xué)

組織跨部門、跨學(xué)科的規(guī)劃隊伍，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多學(xué)科優(yōu)勢，通過規(guī)劃理論和方法的多學(xué)科交叉，發(fā)揮社團組織公正公平優(yōu)勢，開展第三方評估，來提高規(guī)劃編制工作的科學(xué)性。增強應(yīng)對不確定性的規(guī)劃技術(shù)研究，學(xué)習(xí)適應(yīng)性、彈性和多情景分析的規(guī)劃方法和技術(shù)，適應(yīng)多變復(fù)雜的規(guī)劃世界。

（五）建立規(guī)劃跟蹤評價機制，使規(guī)劃更具剛性

要最終實現(xiàn)多規(guī)合一的目標，需要加強對規(guī)劃的監(jiān)督與評價，以促進規(guī)劃編制、實施等工作順利開展。從當前開展多規(guī)合一的實踐看，由于缺乏一套規(guī)劃實施監(jiān)督的指標體系，導(dǎo)致許多規(guī)劃只注重前期編制，不注重后續(xù)監(jiān)督，規(guī)劃的實際效果沒有顯現(xiàn)。要建立統(tǒng)籌考慮規(guī)劃前期階段、編制階段、后續(xù)階段三個過程的規(guī)劃跟蹤評價機制，運用多種評價指標，對規(guī)劃實施效果進行評價。

（作者系獲嘉縣人大常委會工作人員）