“立法引領(lǐng)和推動(dòng)”依法治國

    法律要緊密結(jié)合實(shí)踐，確保能為改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮保障作用;要發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動(dòng)作用?！　?/p>

“我們要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)?！?月5日，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)依法治國。　　

     在全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清看來，這是在已建立中國特色社會主義法律體系、總體上解決了“有法可依”問題的背景下，中央對立法工作提出的更高要求，也是適應(yīng)新階段改革發(fā)展需要的重要舉措?！　?/p>

    今年77歲的程湘清歷經(jīng)六、七、八、九四屆全國人大工作，見證了中國特色社會主義法律體系的創(chuàng)立。近期，他在接受《瞭望》新聞周刊專訪時(shí)強(qiáng)調(diào)：“法律要緊密結(jié)合實(shí)踐，確保能為改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮保障作用，甚至起到超前引領(lǐng)作用?！薄　「母镩_放以來立法工作三階段　　《瞭望》：我國的立法工作經(jīng)歷了哪幾個(gè)階段?　　程湘清：立法是全國人大及其常委會的主要職能。中國現(xiàn)行的法律有240多件，立法成績斐然，有目共睹。1954年人大制度正式確立后，有兩年多的時(shí)間工作比較正常。1957年下半年后，民主集中制受到很大影響。十一屆三中全會后和改革開放以來，立法工作步入正軌。　　

    改革開放后的立法工作可以分為三個(gè)階段?！　?/p>

   第一階段，從改革開放初期到上世紀(jì)90年代初期。在此期間，全國人大及其常委會起草和制定了百余部法律，為形成以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系奠定了基石?！　?/p>

   當(dāng)時(shí)的立法工作，可以說是在一片廢墟上開創(chuàng)新天地。1979年，彭真同志剛恢復(fù)工作，立即著手糾正文化大革命導(dǎo)致的“無法無天”狀態(tài)。根據(jù)鄧小平同志的指示，盡快制定一批法律，“有比沒有好”，把立法工作放在第一位?？梢哉f當(dāng)時(shí)是“人心思法”。　　要切實(shí)有效地保障人權(quán)，還是要修改憲法、制定刑法等基本法律。1979年6月，五屆全國人大二次會議制定或修訂了地方組織法、選舉法、法院組織法、檢察院組織法、刑法、刑訴法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法等七部重要法律，在民主法制化方面邁出重要步伐。　　1982年憲法的制定，更具有里程碑意義。八二憲法確定了憲法至上的原則，“法律面前人人平等”的精神被寫入憲法。此后，我國又出臺了一系列的基本法律，這對于完善人大制度，加強(qiáng)法制建設(shè)，保障改革開放順利進(jìn)行，作用重大?！　?/p>

    第二階段，從上世紀(jì)90年代初期到黨的十五大召開前。這一時(shí)期最重要的任務(wù)就是市場經(jīng)濟(jì)立法。根據(jù)1992年黨的十四大提出建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，全國人大及其常委會著重加強(qiáng)了市場經(jīng)濟(jì)立法工作?！　≡诖似陂g，全國人大立足于中國國情，大膽吸收和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、改善宏觀調(diào)控、建立健全社會保障制度方面出臺了一批重要法律，如公司法、銀行法、勞動(dòng)法、合伙企業(yè)法、價(jià)格法等，為市場經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展提供了法制保障。　　

    第三階段，1997年至今。按照黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的要求，全國人大及其常委會不斷加快立法步伐，提高立法質(zhì)量。除修改憲法和許多基本法律外，還制定了證券法、合同法、反壟斷法、保險(xiǎn)法、國有資產(chǎn)法、行政復(fù)議法、侵權(quán)責(zé)任法、立法法、監(jiān)督法、反分裂國家法、物權(quán)法等一系列重要法律?！　医ㄔO(shè)各方面皆實(shí)現(xiàn)有法可依　　《瞭望》：2011年，中國特色社會主義法律體系宣告形成。這一法律體系框架最初是如何開始設(shè)計(jì)的?　　程湘清：要建設(shè)中國特色社會主義法律體系，第一步就是要搞清什么是中國特色社會主義法律體系。九屆全國人大常委會委員長會議提出要將其作為專題進(jìn)行研究?！　‘?dāng)時(shí)組織了以研究室和法工委為主、許多單位參加的專門班子，進(jìn)行了大量調(diào)研。首先是研究解決法律體系的構(gòu)成。這就是以憲法為統(tǒng)帥和依據(jù)，由部門齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、內(nèi)部協(xié)調(diào)、體例科學(xué)的法律及其配套法規(guī)所組成。這里講的配套法規(guī)，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)及民族自治地方的自治條例和單行條例?！　∑浯问翘接懛傻姆诸?。過去法律分類都是按政治、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)等方面來分，這不甚科學(xué)。按照法律調(diào)整的對象和方法來分類，比較符合法律自身的特點(diǎn)和規(guī)律。當(dāng)時(shí)我們請教了時(shí)任全國人大常委會副委員長的王漢斌同志，又搜集了國外資料，經(jīng)過反復(fù)研究，最后把法律分為七個(gè)部門，就是憲法和相關(guān)法，民商法，行政法，經(jīng)濟(jì)法，社會法，刑法，訴訟和非訴訟程序法。這一分類得到法學(xué)界和國家機(jī)構(gòu)認(rèn)同?！　?/p>

    《瞭望》：您怎樣看待中國特色社會主義法律體系形成的重要意義?　　

     程湘清：吳邦國委員長專門作過論述。他指出，涵蓋社會關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一。一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依?！　?/p>

    這是我國社會主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?！　”O(jiān)督立法的探索實(shí)踐　　

   《瞭望》：2007年實(shí)施的監(jiān)督法起草過程可謂“20年磨一劍”，具體過程是怎樣的?　　

    程湘清：早些年，在全國兩會上，代表們經(jīng)常反映全國人大“立法成績很大，監(jiān)督工作不力”，希望人大的監(jiān)督工作加強(qiáng)力度?！　?986年8月，全國人大常委會辦公廳起草了關(guān)于加強(qiáng)人大工作的幾個(gè)問題的文件，監(jiān)督問題位列其中。1990年3月12日，黨的十三屆六中全會《決定》建議全國人大常委會擬定法律監(jiān)督和工作監(jiān)督相關(guān)規(guī)定。當(dāng)時(shí)，彭沖同志具體組織、領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督法律起草工作?！　∥宜诘难芯渴遥畛踟?fù)責(zé)組織調(diào)研，起草了一些規(guī)范性文件，后來就參與了監(jiān)督法的起草。當(dāng)時(shí)我是起草組下面的辦公室主任，也是起草組成員。具體領(lǐng)導(dǎo)這項(xiàng)工作的是曹志、周杰和劉政同志，我們組織班子經(jīng)過反復(fù)論證起草了一個(gè)初稿?！　‘?dāng)時(shí)陳慕華副委員長主持召開的華北財(cái)經(jīng)會議對這個(gè)草稿評價(jià)很高。彭沖同志還親自組織了東北、華北十省市人大常委會有關(guān)負(fù)責(zé)同志會議，對草稿逐章逐條進(jìn)行討論和修改。稿子也得到了全國人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)同志的認(rèn)可。盡管由于種種原因，這一稿沒有出臺，但它為以后的監(jiān)督法律起草和監(jiān)督立法提供了許多有益經(jīng)驗(yàn)。

   　到八屆全國人大時(shí)，我們制定的監(jiān)督法就比較完備了，有117條。喬石委員長提出要制定監(jiān)督法，向中央寫了報(bào)告。中央批準(zhǔn)以后，組織班子在國務(wù)院招待所開始起草，當(dāng)時(shí)還請了兩位地方人大同志參加。后來我和劉政同志向喬石委員長做了匯報(bào)，得到肯定，但還要繼續(xù)修改。由于那一屆人大時(shí)間已經(jīng)有限，所以沒有上會?！　?/p>

    1998年3月，監(jiān)督法列入了九屆全國人大常委會的立法規(guī)劃。有一次，在向李鵬委員長匯報(bào)起草情況時(shí)我們建議，現(xiàn)在綜合性法律出臺有一定難度，在這之前可以制定單行法律，并舉例“以往起草過的《關(guān)于執(zhí)法檢查的若干規(guī)定》執(zhí)行效果不錯(cuò)”?！　±铢i同志表示贊成。此后經(jīng)過調(diào)查研究，他連續(xù)組織制定了兩個(gè)關(guān)于財(cái)經(jīng)方面的單行法律。一個(gè)是關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定，另一個(gè)是關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作的決定。還有一個(gè)司法監(jiān)督的單行法律沒有出臺，但是對“兩院”的重大案件如何監(jiān)督做過調(diào)研，也制定了法律草案。　　在此前一系列工作的基礎(chǔ)上，2002年8月16日，監(jiān)督法草案在九屆全國人大常委會第二十九次會議上首次審議。此后，經(jīng)過二審和三審，2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議表決通過各級人大常委會監(jiān)督法，自2007年1月1日起施行?！　〕掷m(xù)提高立法質(zhì)量　　

    《瞭望》：對照三中全會的要求，您認(rèn)為未來提高立法質(zhì)量需從哪些方面努力?　　

    程湘清：過去的立法中主要有兩個(gè)問題：一是部門利益傾向。部門利益有損法律公正性，法律應(yīng)該為全民服務(wù)，不能為個(gè)別少數(shù)人和部門的利益服務(wù)，一定要防止這個(gè)問題。二是一些法律規(guī)定過于原則，不易落實(shí)。例如過去的農(nóng)業(yè)法就像一個(gè)文件，缺乏可操作性。題目挺大，但是規(guī)定不具體，靠國務(wù)院制定比較詳細(xì)的行政法規(guī)才能執(zhí)行。實(shí)際上不少法律，真正執(zhí)行起來還是靠國務(wù)院的行政法規(guī)?！　≈袊厣鐣髁x法律體系形成后，如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義民主法制建設(shè)的需要，繼續(xù)加強(qiáng)立法工作，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，這是立法工作面臨的新挑戰(zhàn)。尤其是當(dāng)前我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵階段，改革發(fā)展的道路上難免會遇到各種各樣的問題。既要解決當(dāng)前面臨的突出問題，又要建立有利于改革發(fā)展的體制機(jī)制，立法工作任務(wù)艱巨。總的一點(diǎn)，要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，緊密結(jié)合實(shí)踐，繼續(xù)推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法，確保能為改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮保障作用，甚至起到超前引領(lǐng)、推動(dòng)作用。
來源：中國人大網(wǎng) 作者：文/《瞭望》新聞周刊記者 王仁貴 實(shí)習(xí)生 喬麗培