由“一河分治”走向“一河共治”——豫北五市攜手開展衛(wèi)河流域協(xié)同立法

梁中磊 陳超卿

協(xié)同立法是地緣相近的兩個以上平行立法主體，圍繞各方關(guān)切的跨區(qū)域治理需要，共同確定立法項(xiàng)目、協(xié)同立法程序，著力構(gòu)建相對統(tǒng)一的制度規(guī)范、相對統(tǒng)一的法治環(huán)境，有利于打破行政區(qū)劃壁壘、解決跨區(qū)域治理難題、彌補(bǔ)跨區(qū)域法制供給，推動區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。這是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下應(yīng)運(yùn)而生的一種新的立法形式，今年3月新修改的立法法明確賦予了“區(qū)域協(xié)同立法”的法律地位和效力。

11月30日，省十四屆人大常委會第六次會議審查批準(zhǔn)了《安陽市衛(wèi)河保護(hù)條例》《鶴壁市衛(wèi)河保護(hù)條例》《新鄉(xiāng)市衛(wèi)河保護(hù)條例》《焦作市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)河（大沙河）協(xié)同保護(hù)的決定》《濮陽市衛(wèi)河保護(hù)條例》。這是我省首次協(xié)同立法實(shí)踐，也是通過立法引領(lǐng)、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有益探索，助力衛(wèi)河保護(hù)實(shí)現(xiàn)從“分治”到“共治”的躍升，對探索建立跨行政區(qū)域流域治理機(jī)制具有非常重要的意義。

破解“一河分治”難題，協(xié)同立法迫在眉睫

衛(wèi)河屬海河流域的漳衛(wèi)南運(yùn)河水系，上源稱大沙河，發(fā)源于山西陵川奪火鎮(zhèn)，干流現(xiàn)始自新鄉(xiāng)縣合河鎮(zhèn)，至南樂縣大北張出省境，于河北館陶徐萬倉與漳河匯流。流域面積14834平方公里，其中河南境內(nèi)12791.2平方公里。河道流經(jīng)我省焦作、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽、濮陽，是豫北五市重要的生態(tài)安全、防洪安全屏障，尤其在新鄉(xiāng)穿城而過，是我市人民的母親河。

由于歷史原因，淇門以下衛(wèi)河干流、劉莊閘及其以下共產(chǎn)主義渠由水利部海委漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局管理；衛(wèi)河上游段大沙河、干流新鄉(xiāng)段按照屬地原則管理，沒有納入流域管理機(jī)構(gòu)的直接管理范圍，一定程度上影響了上下游開發(fā)治理保護(hù)尺度和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，衛(wèi)河流域內(nèi)保護(hù)與開發(fā)的矛盾加大，管理體制不順、水生態(tài)破壞、行洪能力下降等問題凸顯，特別是“21·7”特大暴雨引發(fā)的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，讓衛(wèi)河防洪安全提到了更加重要的位置。但是，流域保護(hù)治理是一個涉及上下游、干支流、左右岸的系統(tǒng)工程，需要打破行政壁壘共同謀劃，需要地方政府、流域管理機(jī)構(gòu)攜手推動，絕非一地之力可以完成。圍繞衛(wèi)河開展協(xié)同保護(hù)、助力衛(wèi)河沿岸高質(zhì)量發(fā)展，成為了衛(wèi)河沿岸人民的共同心愿。

衛(wèi)河流域三省七市（山西晉城，河南安陽、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作、濮陽，河北邯鄲）人大常委會充分發(fā)揮人大在跨區(qū)域協(xié)作發(fā)展中的制度優(yōu)勢和職能作用，扎實(shí)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，先后于2021年12月、2022年7月召開了衛(wèi)河流域城市人大協(xié)作助力生態(tài)治理和高質(zhì)量發(fā)展第一、第二次會議，簽署了《衛(wèi)河流域城市人大助力生態(tài)環(huán)境治理和高質(zhì)量發(fā)展合作協(xié)議》，發(fā)表了《衛(wèi)河流域城市人大協(xié)作助力生態(tài)治理和高質(zhì)量發(fā)展第一次會議聯(lián)合宣言》，通過了《衛(wèi)河流域城市人大關(guān)于協(xié)作助力生態(tài)治理和高質(zhì)量發(fā)展的決定》，為開展衛(wèi)河協(xié)同立法奠定了基礎(chǔ)。

去年10月，我市圍繞衛(wèi)河協(xié)同立法開展課題研究。今年省“兩會”前后，多次向省人大匯報、與兄弟地市溝通，推動衛(wèi)河協(xié)同立法提上議事日程。3月，省人大提出豫北五市開展衛(wèi)河協(xié)同立法的要求，這是回應(yīng)衛(wèi)河沿岸人民期盼、解決衛(wèi)河生態(tài)治理和防洪安全存在突出問題的迫切需要，也是人大工作與時俱進(jìn)、探索立法工作新方法新途徑的有益嘗試，勢在必行、意義重大。

實(shí)現(xiàn)“一河共治”夙愿，協(xié)同立法步穩(wěn)蹄急

3月份以來，在省人大支持指導(dǎo)下，我們攜手安陽、鶴壁、焦作、濮陽四市人大，共同推進(jìn)衛(wèi)河流域協(xié)同立法。3月下旬，省人大常委會法工委批轉(zhuǎn)了我市牽頭起草的《河南省五市人大常委會衛(wèi)河流域協(xié)同立法工作方案》，并由我市牽頭召開了協(xié)調(diào)層面第一次會議。4月至5月，五市分赴外省市考察學(xué)習(xí)。在此基礎(chǔ)上，我市牽頭起草了衛(wèi)河流域防洪和水生態(tài)保護(hù)條例初稿，提交5月底鶴壁牽頭召開的協(xié)調(diào)層面第二次會議。7月6日，省人大召開協(xié)調(diào)推進(jìn)會議，對立法形式、工作進(jìn)度作出統(tǒng)籌部署，衛(wèi)河協(xié)同立法進(jìn)程加快。省人大先后于8月、9月、10月召開三次通稿會，在充分協(xié)商凝聚共識、聯(lián)合調(diào)研深化共識、三次統(tǒng)稿落實(shí)共識的基礎(chǔ)上，豫北五市于10月底11月初同步審議通過，并經(jīng)11月30日同步審查批準(zhǔn)，于明年5月1日同步實(shí)施。在近10個月的立法進(jìn)程中，我們積極探索協(xié)同立法的新模式、新路徑，形成了“四個一”的工作體系。

建立了一套協(xié)同工作機(jī)制。在省人大指導(dǎo)下，建立了工作層面、協(xié)調(diào)層面、決策層面三級聯(lián)席會議機(jī)制。工作層面聯(lián)席會議，由五市人大常委會法工委根據(jù)工作需要召集，先后召開5次會議，會商研究文本框架、制度設(shè)計等具體業(yè)務(wù)工作。協(xié)調(diào)層面聯(lián)席會議，由五市人大常委會主任召集，每兩個月召開一次，新鄉(xiāng)人大、鶴壁人大分別于3月、5月牽頭召開了第一、第二次聯(lián)席會議，調(diào)度工作進(jìn)展，協(xié)調(diào)解決協(xié)同立法中遇到的困難和問題。決策層面聯(lián)席會議，由省人大領(lǐng)導(dǎo)召集，研究確定重大事項(xiàng)。省人大于7月6日召開協(xié)調(diào)推進(jìn)會議，對重點(diǎn)事項(xiàng)作出統(tǒng)籌部署，并先后于8月1日、9月19日、10月24日在新鄉(xiāng)、安陽、鄭州三次通稿，統(tǒng)一研究修改五市條例文本。

開展了一次聯(lián)合深度調(diào)研。經(jīng)過協(xié)商研究，我市牽頭起草了《河南五市人大常委會衛(wèi)河流域協(xié)同立法聯(lián)合調(diào)研工作方案》。4、5月份，五市分別帶隊，到吉林、遼寧、湖南、湖北、陜西、山西6省十幾個地市，學(xué)習(xí)考察渾江、資江、酉水河、漢江、沁河協(xié)同立法工作經(jīng)驗(yàn)，撰寫調(diào)研報告，并在5月底召開的協(xié)調(diào)層面第二次聯(lián)席會議上進(jìn)行交流研討。同時，五市聯(lián)合調(diào)研衛(wèi)河保護(hù)管理現(xiàn)狀，摸清了衛(wèi)河流域的整體情況，查找出了亟待解決的流域共性問題、各地需要破解的個性問題。

探索了一個文本起草模式。在五市分組外出考察和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定了“省人大統(tǒng)籌、新鄉(xiāng)人大牽頭、五市共同起草”的協(xié)同立法文本起草模式。省人大指導(dǎo)我市起草完善以新鄉(xiāng)為例的示范性文本，重點(diǎn)打磨一致性條款、協(xié)同性條款，對特色性條款予以適當(dāng)留白。各市結(jié)合示范性文本，圍繞一致性條款、協(xié)同性條款達(dá)成共識后，結(jié)合自身實(shí)際，起草地方特色條款，分別形成各市文本，在制度規(guī)范上盡可能增強(qiáng)一致性、協(xié)同性和融合性。

明確了一種協(xié)同立法形式。現(xiàn)有立法實(shí)踐中，有“條例+條例”、“決定+決定”、“條例+決定”、“決定+條例”等多種協(xié)同立法形式。鑒于衛(wèi)河上游段在焦作市境內(nèi)被稱為大沙河，并且焦作市已經(jīng)制定《焦作市大沙河保護(hù)條例》，兼顧流域共同發(fā)展和個性需求，五市約定采用“條例+決定”的協(xié)同立法形式，由安陽、鶴壁、新鄉(xiāng)、濮陽四市制定條例；由焦作市根據(jù)四市條例內(nèi)容，以出臺決定的形式予以協(xié)同。整個立法進(jìn)程，豫北五市同步立項(xiàng)、同步審議、同步報批、同步實(shí)施。

助力“衛(wèi)水金波”再現(xiàn)，協(xié)同立法開花結(jié)果

五市出臺的法規(guī)以建立跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制為突破口，聚焦水生態(tài)保護(hù)和水災(zāi)害防治，基本框架、重要制度設(shè)計等核心內(nèi)容高度一致，體現(xiàn)了鮮明的協(xié)同導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)了高度協(xié)同的立法目的。同時，各地立足實(shí)際“量體裁衣”，突出地方特色，以“小切口”形式推進(jìn)協(xié)同立法。

聚焦區(qū)域協(xié)作，推動流域協(xié)同共治。為提升流域協(xié)同治理合力，五市共同規(guī)定在立法、行政執(zhí)法、司法、監(jiān)督等領(lǐng)域開展全方位協(xié)同配合；規(guī)定五市在生態(tài)保護(hù)、災(zāi)害防治等方面加強(qiáng)協(xié)作，強(qiáng)化與海委、省水利廳的溝通，以建立市際聯(lián)席會議機(jī)制為切入點(diǎn)，搭建規(guī)劃管控銜接、流域信息共享、環(huán)境聯(lián)合治理、突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動、運(yùn)河文化傳承保護(hù)等機(jī)制，打破行政區(qū)劃壁壘，實(shí)現(xiàn)共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理的目標(biāo)。

聚焦綠色發(fā)展，強(qiáng)化流域生態(tài)治理。生態(tài)流量是維持河道自然生態(tài)與環(huán)境需要的最基本流量。五市共同規(guī)定，按照國家、省確定的生態(tài)流量目標(biāo)，制定方案、組織實(shí)施，維持衛(wèi)河干流基本生態(tài)流量。同時，各市立足衛(wèi)河在各地管理實(shí)際，緊扣生態(tài)保護(hù)需要，做出針對性規(guī)定。比如，我市重點(diǎn)就衛(wèi)河沿岸落實(shí)“三線一單”、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、重點(diǎn)水污染物排放總量控制、水污染防治以及未達(dá)標(biāo)河段治理、尾水濕地建設(shè)等作出規(guī)范，為衛(wèi)河流域高質(zhì)量發(fā)展鋪墊綠色本底。

聚焦災(zāi)害防治，筑牢防汛安全防線。為系統(tǒng)提升衛(wèi)河流域防御洪澇災(zāi)害能力，五市共同規(guī)定建立衛(wèi)河防洪減災(zāi)體系，攜手推動衛(wèi)河流域防洪規(guī)劃編制。為了保障河道行洪排澇功能，明確建立聯(lián)動清淤疏浚機(jī)制，加強(qiáng)泥沙治理。結(jié)合近幾年水自然災(zāi)害應(yīng)對，對相關(guān)管理單位汛前準(zhǔn)備作出規(guī)范，五市共同規(guī)定建立汛情險情通報、防洪工程聯(lián)合調(diào)度等機(jī)制。我市立足衛(wèi)河穿城而過的實(shí)際，針對城市防洪排澇，規(guī)定城市人民政府加強(qiáng)排澇管網(wǎng)、泵站等防洪排澇設(shè)施的建設(shè)管理，提升城市洪澇災(zāi)害防御應(yīng)對能力。

衛(wèi)河協(xié)同立法為加強(qiáng)衛(wèi)河生態(tài)保護(hù)、系統(tǒng)提升防洪能力提供了有力法治保障，通過協(xié)同立法和同步實(shí)施，將進(jìn)一步密切豫北五市人大、政府、司法機(jī)關(guān)等全方位的協(xié)作聯(lián)動，強(qiáng)化衛(wèi)河流域縣區(qū)之間的協(xié)同配合，推動衛(wèi)河由“一河分治”向“一河共治”轉(zhuǎn)變，流域治理標(biāo)準(zhǔn)由“一域多標(biāo)”向“一域一標(biāo)”轉(zhuǎn)變，水生態(tài)保護(hù)和水災(zāi)害防治由各市“獨(dú)唱”向五市“合唱”轉(zhuǎn)變，推動衛(wèi)河流域單一治理向依法綜合治理轉(zhuǎn)變。

有法可依，衛(wèi)河將一路“歡歌”，奔涌向前！良法善治，衛(wèi)河流域?qū)㈤_出更美的花朵、結(jié)出更香甜的果實(shí)！