扎實(shí)做好專委會(huì)初審 把好立法審議第一道關(guān)

充分發(fā)揮專門委員會(huì)在地方性法規(guī)草案審議中的作用，既是履行專委會(huì)工作職責(zé)的重要體現(xiàn)，也是確保常委會(huì)審議質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是制定一部高質(zhì)量地方性法規(guī)的必要條件?！缎锣l(xiāng)市城市建筑垃圾管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱條例（草案））是新鄉(xiāng)市人大常委會(huì)2023年立法審議項(xiàng)目，也是市十四屆人大以來(lái)城市建設(shè)委員會(huì)開(kāi)展的第一項(xiàng)工作。2023年2月，市政府提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議后，市人大城市建設(shè)委員會(huì)于2023年3月9日、3月28日兩次組織召開(kāi)會(huì)議對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行審議，逐條修改完善并提出《條例（草案初審建議稿）》。回顧整個(gè)初審工作，有以下幾點(diǎn)體會(huì)：

一、注重前瞻性，引領(lǐng)城市建設(shè)發(fā)展。立法應(yīng)當(dāng)在解決好現(xiàn)有問(wèn)題的前提下，對(duì)未來(lái)做一定的考慮和規(guī)劃，而不能簡(jiǎn)單拘于一時(shí)一事，如此才能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)揮引領(lǐng)作用。建筑垃圾管理法規(guī)的制定和實(shí)施，必然會(huì)對(duì)我市建筑垃圾治理體系的健全完善、城鄉(xiāng)人居環(huán)境的改善提高、城市建設(shè)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。市人大城市建設(shè)委員會(huì)審議《條例（草案）》的過(guò)程中，特別注重審查其中的前瞻性和引領(lǐng)性規(guī)定，在最終形成的《條例（草案初審建議稿）》中，明確增加了市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)將建筑垃圾治理和資源化利用列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將建筑垃圾綜合利用項(xiàng)目列入科技發(fā)展規(guī)劃和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并在政策方面給予支持；強(qiáng)調(diào)了鼓勵(lì)發(fā)展裝配式建筑，推行新型建筑模式；增加了市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立建筑垃圾分類處理標(biāo)準(zhǔn)和體系，建立建筑垃圾治理和日常巡查機(jī)制，建立建筑垃圾資源化利用體系和資源化利用產(chǎn)品清單，明確產(chǎn)品使用范圍和最低使用比例，并將產(chǎn)品應(yīng)用情況納入工程驗(yàn)收條件等內(nèi)容。

二、注重創(chuàng)新性，立足解決實(shí)際問(wèn)題。初審對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行的可行性審查，也可以稱之為適用性、實(shí)用性、可操作性方面的審查，雖然內(nèi)涵表述各有側(cè)重，但其中最核心的意思就是切實(shí)管用，包括在推動(dòng)本地區(qū)工作上的適用性、在完善管理解決突出問(wèn)題上的實(shí)用性、在促進(jìn)相關(guān)事業(yè)新發(fā)展上的可行性、在實(shí)際執(zhí)法和落實(shí)上的可操作性等，圍繞解決問(wèn)題創(chuàng)新制定管理制度和法規(guī)條款。市人大城市建設(shè)委員會(huì)在審議《條例（草案）》前一年時(shí)間已開(kāi)展相關(guān)立法調(diào)研，按照建筑垃圾產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置等各環(huán)節(jié)，對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的建筑垃圾管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真梳理，將存在的主要問(wèn)題歸納為8類27項(xiàng)，形成《城市建筑垃圾管理問(wèn)題清單》，并圍繞切實(shí)解決實(shí)際問(wèn)題修改完善《條例（草案）》文本。比如，為解決單位零星施工、臨街門店和家庭裝修存在管理盲點(diǎn)的問(wèn)題，《條例（草案初審建議稿）》創(chuàng)新建立了裝飾裝修建筑垃圾管理人制度，確定產(chǎn)生裝飾裝修建筑垃圾所在地的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)為管理人，并賦予其確定臨時(shí)堆放點(diǎn)、采取圍蔽防塵措施、指導(dǎo)監(jiān)督投放、協(xié)調(diào)組織清運(yùn)等管理職責(zé)；明確單位零星施工或者臨街門店、個(gè)人住宅裝飾裝修、修繕維修，不需要辦理處置核準(zhǔn)，但應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將建筑垃圾清運(yùn)完畢并向城市管理部門備案；規(guī)定裝飾裝修建筑垃圾應(yīng)當(dāng)袋裝收集，并分類投放至臨時(shí)堆放點(diǎn)。

三、注重服務(wù)性，落實(shí)立法為民理念。如何理解“管用”，如果僅僅理解為是否對(duì)強(qiáng)化管理有用，沒(méi)有充分考慮如何通過(guò)完善和優(yōu)化管理更好服務(wù)人民群眾的問(wèn)題，則不能稱之為良法善治。初審中應(yīng)當(dāng)注重審查法規(guī)草案是否貫徹了黨和國(guó)家確立的新發(fā)展理念，是否實(shí)現(xiàn)了從單純的管理型立法向服務(wù)管理型立法的轉(zhuǎn)變，是否回應(yīng)了人民群眾的新要求。比如，《條例（草案）》對(duì)辦理《建筑垃圾處置（排放）許可證》、《建筑垃圾處置（運(yùn)輸）許可證》、《建筑垃圾處置（消納）許可證》均作出了具體的規(guī)定，包括辦理上述許可核準(zhǔn)需要提交的有關(guān)材料和條件。專委會(huì)初審后認(rèn)為，一方面法規(guī)規(guī)定太過(guò)細(xì)致就容易過(guò)時(shí)，失去彈性和穩(wěn)定性，另一方面規(guī)定過(guò)細(xì)不能體現(xiàn)“放管服”改革的要求、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)和立法為民的理念，最終刪減了《條例（草案）》中關(guān)于辦理三個(gè)許可核準(zhǔn)的有關(guān)具體規(guī)定，僅對(duì)辦理處置核準(zhǔn)和運(yùn)輸核準(zhǔn)做出原則性規(guī)定，不再將辦理行政許可需要提供的有關(guān)材料納入本法調(diào)整范圍。

四、注重規(guī)范性，確保草案規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。除對(duì)法規(guī)草案可行性、必要性的審議，初審應(yīng)兼顧從立法技術(shù)、立法規(guī)范的角度對(duì)法規(guī)草案文本進(jìn)行修改完善，促進(jìn)法規(guī)草案在體例結(jié)構(gòu)和文字表述方面不斷規(guī)范，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)從地方性法規(guī)的一般特點(diǎn)出發(fā)，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，把反對(duì)大而空體例、推行條款精準(zhǔn)的簡(jiǎn)易體例做為促進(jìn)立法規(guī)范化的一個(gè)重要追求。與《條例（草案）》八章四十條相比，《條例（草案初審建議稿）》將其優(yōu)化刪減為六章三十二條，將《條例（草案）》第二章“排放管理”、第三章“清運(yùn)管理”、第四章“消納管理”優(yōu)化合并為一章“產(chǎn)生、收運(yùn)和處置”。其中，特別對(duì)《條例（草案）》中“法律責(zé)任”一章進(jìn)行了優(yōu)化刪減?！稐l例（草案）》原有罰則八條，其中一條罰則甚至區(qū)分不同情形規(guī)定了四款之多。初審建議稿將其優(yōu)化為五條，刪除了其中與上位法重復(fù)規(guī)定的內(nèi)容，精簡(jiǎn)了過(guò)于繁雜的罰則。

五、注重合作性，協(xié)調(diào)一致提升質(zhì)效。初審過(guò)程中，專門委員會(huì)與法制委員會(huì)之間既要有分工，也要有合作。專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專業(yè)性強(qiáng)的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，把好法規(guī)草案審議的第一道關(guān)，對(duì)立法必要性和可行性進(jìn)行充分的調(diào)研論證，對(duì)法規(guī)草案中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題和主要分歧意見(jiàn)提出審議意見(jiàn)，必要時(shí)提出法規(guī)草案初審建議稿，爭(zhēng)取在專門委員會(huì)審議階段解決法規(guī)草案中的主要問(wèn)題，避免常委會(huì)第一次審議后再對(duì)法規(guī)草案文本推倒重來(lái)的情形發(fā)生。專門委員會(huì)在立法調(diào)研、座談和初審過(guò)程中，可向法制委員會(huì)通報(bào)有關(guān)情況，或邀請(qǐng)法制委員會(huì)派員參加。法制委員會(huì)進(jìn)行審議、論證、座談時(shí)，也可邀請(qǐng)有關(guān)專門委員會(huì)派員列席會(huì)議、發(fā)表意見(jiàn)。彼此之間加強(qiáng)聯(lián)系，密切配合，有利于提高工作效率，提升立法質(zhì)量。在這次《條例（草案）》的初審過(guò)程中，市人大城市建設(shè)委員會(huì)初審會(huì)議邀請(qǐng)了法制委員會(huì)和法律專家提前介入，聽(tīng)取并吸納了多方修改建議，形成了《條例（草案初審建議稿）》，連同初審報(bào)告一并提交市人大常委會(huì)審議，效果非常好。針對(duì)爭(zhēng)議較大的《條例（草案）》適用范圍問(wèn)題，在初審階段就得到了充分論證，為法制委員會(huì)統(tǒng)一審議奠定了良好的基礎(chǔ)。（洪紅）